王兴斌：支持部局合作，质疑局省合作协议

部门合作、产业联动、业态融合是发展旅游业的一个永恒的主题。旅游业的综合性、组合性的特点，决定了无论是旅游资源与产品的开发，或是旅游目的地的建设完整，还是旅游服务的经营运行一时一刻也离不开相关行业、部门的共同参与。

一、部局合作越多越好

近几年来，国家旅游局与有关部、委、办等中央单位签署了一系列合作协议，择其要者大致有：

• 2009年9月，与文化部共同发布了《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》；
• 2010年7月，与国家文物局签署了《旅游发展与文物保护战略合作框架协议》。
• 2010年7月，与农业部签署了《共同推进休闲农业与乡村旅游发展的合作框架协议》；。根据这项协议，双方从今年开始每年联合组织开展以“全国欢乐乡村游”为主题的休闲农业与乡村旅游系列活动。
• 2010年7月，与中国气象局签署《关于联合提升旅游气象服务能力的合作框架协议》；
• 2010年8月，与国家开发银行签署《推进旅游产业发展战略合作协议》；
• 2010年12月，与中国银行在北京签署了《支持旅游产业发展合作备忘录》；
• 2010年12月，与中国邮政集团公司签署了《加强旅游邮政合作谅解备忘录》；
• 2011年1月，与中央对外宣传办公室、国务院新闻办公室签署了《关于开展国家形象宣传推广的合作框架协议》；
• 2011年1月，与中国农业银行签署了《支持旅游产业发展战略合作协议》
• 2011年5月，与国家林业局在北京签署了《关于推进森林旅游发展的合作框架协议》；
• 2012年2月，与中国银联签署了《关于支持旅游业发展战略合作协议》。
• 2012年7月，与国务院扶贫办签署了合作框架协议，以通过两部门的合作，形成更加稳定有效的工作机制，共同探索新时期旅游扶贫新模式。

此外，还有多部门联合发布文件、成立专项工作组织协调机构，如发改委委等8部门发文关于制止景区门票无序涨价，发改委委等7部门发文制止高尔夫球场和主题公园无序建设，国家宗教局等6部门发文规范宗教场所燃香等文件，也是部门合作的方式之一，但实效不一。

上述局部合作协议，除与文化部联合发布的“指导意见”外，都是在国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》之后签署的，是国家旅游局与相关部门共同贯彻落实国务院《意见》的结果。这些文件正在落实之中，部际合作收到了显著的成果。如2011年11月国家旅游局与国家林业局首次共同召开了全国森林旅游工作会议，举办了全国森林旅游博览会，启动了联合编制全国森林旅游发展规划的工作。

按照2010年7月国务院办公厅关于《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》，局部合作工作还有许多工作可做。在城乡旅游目的地建设方面，与住房与城乡建设部门的合作至关重要；在工业旅游与旅游装备品、旅游用品和纪念品生产方，加强与工业与信息化部门的合作；在旅游购物方面，加强与商务部门的合作；在旅游方面，加强与部门的合作；在康体健美旅游方面，加强与体育和卫生医疗部门的合作；在修学旅游与旅游教育方面，加强与教育部门的合作；在旅游交通、旅游专列、自驾车旅游、房车旅游、游船旅游、低空旅游方面，加强与交通、铁道、航空和水利部门的合作；在生态旅游方面，加强与环保、林业、国土等部门的合作；在海洋旅游方面，加强与海洋、海事和造船部门的合作；在旅游人力资源开发与国民休闲方面，加强与人力资源与社会保障部门的合作；在民族民俗旅游方面，加强与民委部门的合作；在宗教旅游方面，加强与宗教部门与宗教协会的合作；更无需说在出入境旅游方面，加强与外事与港澳台部门的联系，等等。

部门合作、产业联动的方式方法要因事制宜、灵活多样，切合实际、讲求实效。签署双边或多边合作协议、备忘录等是其中之一，但不必也不可能都采取这一方式。如多部门联合编制跨区城或专项旅游发展规划，出台鼓励、扶植某种旅游产品或旅游用品的专项政策，联合举办主题旅游年或专项旅游推广活动，在出台某一旅游政策或行动计划时与相关部门主动沟通、反复磋商，等等。

政府部门合作主要是产业方向、产业政策、产业监管等方面的政府行为，从宏观上推进产业联动、行业融合，因此不宜涉及应由市场与企业操作的事宜。如根据国家旅游局与中国农业银行《合作协议》，中国农业银行将在未来5年内提供总额为3000亿元人民币的意向性信用额度，重点支持由“国家旅游局向中国农业银行推荐符合贷款条件的重点旅游项目”，就进入了市场运行的领域，是不符合“政企分开”、“政资分开”原则的。

在一段时间内，特别是旅游业取得了跨越式的发展，中国旅游业得到世界旅游界的看重，进入国家发展的战略层面之后，旅游界有一些浮躁与自大，对旅游业的地位与作用产生了一些不切实际的估计，特别是旅游行政主管部门总想把职权之手伸到其他部门管辖的范围，或者没有充分尊重其他部门的职能、积极争取相关部门的支持与合作。例如，自1992年以来一年一度的旅游主题年活动，从主题确定、方案制订到实施，大多没有与关系十分密切的部门共同开展。中国优秀旅游城市的评定来能与有关部门共同开展。有的地方乡村旅游点质量等级标准制定与评定，没有与农业与农村部门共同进行。A级景区及工业旅游点的评定也未与有关部门充分沟通。所有这些都值得旅游界、尤其旅游行政部门反思。

部门合作、产业联动、业态融合是发展旅游业的一个永恒的主题。旅游业的综合性、组合性的特点，决定了无论是旅游资源与产品的开发，或是旅游目的地的建设完整，还是旅游服务的经营运行一时一刻也离不开相关行业、部门的共同参与。在某种意义上，旅游业并不是一个独立存在的产业，而是一、二、三产业和部门的综合体。因此，旅游业的发展无时无刻离不开部门合作、产业联动。也许可以说，没有部门合作、产业联动、业态融合，就没有旅游产业与旅游活动。

二、局省合作协议似无必要

• 从2008年6月起，国家旅游局先后与安徽等16个省区市签署了有关旅游合作的文件：
• 2008年6月，与安徽省人民政府签署《旅游工作会商制度议定书》。
• 2008年11月，与广东省政府签署《关于建立局省紧密合作机制备忘录》。
• 2008年12月，与湖北省政府签署《旅游产业发展合作协议》。
• 2009年3月，与江苏省签署《建立局省紧密合作机制备忘录》。
• 2009年5月，与云南省人民政府签署《关于推进云南旅游产业改革发展试点省建设合作协议》。
• 2009年6月，与重庆市人民政府签署《关于共同推进重庆统筹城乡旅游改革和发展合作备忘录》。
• 2009年8月，与深圳市人民政府签署《旅游合作框架协议》。
• 2009年8月，与陕西省人民政府签署《建立局省紧密合作机制备忘录》。
• 2009年8月， 与宁夏回族自治区《关于加快发展宁夏旅游主导产业战略合作框架协议》。
• 2009年9月，与四川省人民政府签署《灾后恢复重建旅游产业紧密合作协议》。
• 2010年1月，与广西壮族自治区政府签署《建立局区紧密合作机制备忘录》。
• 2010年4月，与河南省人民政府签署《建立局省紧密合作机制备忘录》。
• 2011年3月，与江苏省人民政府签署《建立局省紧密合作机制备忘录》。
• 2011月6日，与河北省人民政府签署《关于推进河北省旅游业加快发展的合作协议》。
• 2011年10月，与西藏自治区人民政府签署《关于共同加快推进西藏重要世界旅游目的地建设合作协议》。

上述文件的名称不同，但内容大同小异，无非是国家旅游局方面表示如何如何“支持”有关省区发展旅游，有关省区表示如何如何地“重视发展”旅游业，双方承诺建立局省旅游协商合作“委员会”或“协调”小组、一年开一次会，支持省区“××旅游示范区建设”或“××旅游试验区建设”等等。

有必要这样做吗？打开国家旅游局官方网WWW.CNTA.GOV.CN，“旅游局简介”第一行写道：“中华人民共和国国家旅游局（简称”国家旅游局”），是国务院主管旅游工作的直属机构”其“主要职能”的第一条就是“筹协调旅游业发展，制定发展政策、规划和标准，起草相关法律法规草案和规章并监督实施，指导地方旅游工作”。

“指导地方旅游工作”是国家旅游局的第一条职责，还需要一个省、一个区、一个市地去签订“议定书”、“备忘录”、“合作协议”、“框架协议”吗？支持各地发展旅游业是国家旅游局的本职工作；发展旅游业也是各地政府本职工作，还需要签协议互相“保证”吗？局领导与省领导在一年碰一次头，还需要签协议吗？难道不签订这样的“文件”，国家旅游局就不支持你发展旅游业了？地方上就不重视发展旅游业了？

有什么用吗？笔者看不到这些“协议”的全文，但从报道中可知，大都是一套惯用的官方语言，没有什么新鲜内容。有些不同的，如支持广东建设“中国旅游综合改革示范区”， 支持重庆“统筹城乡旅游改革和发展”，支持四川“灾后恢复重建旅游产业”，都是一些“正确的空话”，没有什么实质内容。

地方政府为什么要签这些“协议”？从一些简单的报道中，可以看出，有的希望得到国家旅游局的认可，成为“先行先试”的“示范区”，如广东；有的希望得到更多的资金，如宁夏，“在旅游发展基金使用上对宁夏给予适度倾斜”。

其实，“示范区”从来就不是上级封你的，而是你自己干出来的。你“先行先试”得对，自然成了“示范区”；你“先行先试”方向不对，不但成不了“示范区”，而且还会碰钉子。2009年广东一个省想突破国务院公布的全国节假日的统一规定，自持有“上面支持”，擅自想搞一个变相的“五一”七天“黄金周”，结果如何呢？西部地区省区在基础设施、环境建设上国家有倾斜政策，国家旅游局当然会执行，即使不签协议，也会给的，但与其他西部省区“一碗水端平”，不会专给那一家吃“小灶”。

既然既没有必要，也没有什么用，哪为何还要签呢？从上面讲，签这些“议定书”、“备忘录”，据笔者揣摩，可能是督促地方重视抓旅游，盘点年终工作时也在“政绩”中多了一点点内容。从下面讲，这是争取上面政策支持、资金支持、项目支持或智力支持的一个机会，是“中国特色”的“跑步（部）前（钱）进”的多种渠道中的一种。从积极的方面讲，这是推动地方工作的一步棋子，完全可以理解。当然也有一种不便说的无奈。笔者曾当面问一位省旅游局的朋友对此有何看法。他说，签不签一个样。别的省都签了，你不争取签，行吗！

由此引申出一个问题：在中国政体下，在旅游行政管理体制方面中央与地方的关系如何处理？国家旅游局与省旅游局的职权如何分工？在改革开放初期，入境旅游放在首位，地方管理经验不足、机构人员不全、旅游服务设施不好，当时管理权限向中央倾斜，管理国际旅行社（时称一类社、二类社）、高等级涉外宾馆等职权归国家旅游局管辖等，是完全必要的。但当国内旅游成为主体、地方尤其是省级旅游局己经完备的情况下，地方旅游事务包括旅行社、酒店、景区的管理，应该基本下放到地方，地方旅游的发展战略、方向、布局和宣传推广等完全可以由地方自主抉择。时下仅从事出入境的旅行社、五星级酒店和五A级景区的认定、复核归国家旅游局直属的“评定委员会”外，其余旅行社。酒店和景区都已由各省市旅游局管理。

即以31个省区市而言，省情各异、旅游业发展环境、阶段和水平不同，况且旅游不涉及国家命脉与国家安全，国家旅游局没有必要参予地方旅游的工作。试问，如果31个省区市的政府与国家旅游局签署合作协议的话，每年每省开一次工作会议的话，平均每月开2.6次，国家旅游局有多少人力、精力、时间去研究各省区市的旅游发展问题，能提出有真知卓见的指导意见？国家旅游局的官员不如少出席各地的旅游发展大会、论坛、节庆、招商、推介之类的应景活动，到不如集中力量抓好各省区市无法解决的关系全局的大事。

总结各地的旅游发展经验，推广有全国意义的成功典型，无疑是国家旅游局的重要工作。“从群众中来，到群众中去”，这是仍有指导意义的领导艺术与工作方法。现在各地都希望把自己列为局省共抓的“典型”，希望被列入名目繁多的“试验区”、“示范区/点”，创造“××模式”，无非是期望得到政策优惠、资金优惠或宣传资本。上面给了你这个“头衔”，似乎手中就拿到了“上方宝创”。这也是各地力争与国家旅游局结合“合作”对子的动因所在。但是，先戴“帽子”后出“经验”的“典型”，终究会有多大指导意义呢？

笔者丝毫不反对国家旅游局对某些省区进行重点扶持，如对西部地区、“老少边穷”地区采取特殊措施，如对西藏多年实行导游援藏、智力援藏方式。这本身也是国家旅游大局的需要。笔者本人也曾受国家旅游局人教司的委派去西藏参加导游培训，八次赴藏的经历使我深知，智力援藏比资金援藏更重要。但是，即使如此也没有必要双方签一个“合作协议”、“备忘录”之类的文书，因为这是作为国家行政机构理所当然的职责与义务。

从现行国家行政体系角度看，这种“局省”合作也是不合体统的。中央部委与各省区市是上下级的关系，是指导与被指导的关系，怎么能成为甲乙双方对等的“合作关系”，甚至用“备忘录”、“议定书”、“框架协议”之类的商业文书、外交文书的文字来，签署这种对双方毫无约束力的文件？如果此种方式推广下去的话，一省旅游局要不要地市级政府签署此类文件呢？地市旅游局要不要与县级政府也签署此类文件呢？（本文原题为：部局合作越多越好，局省合作协议似无必要）

【品橙按】王兴斌，历任北京第二外国语学院政治理论部主任、旅游科学研究所所长，1986年由讲师破格晋升教授，1993年获国务院突出贡献专家津贴，国家旅游局旅游规划专家、国家林业局森林风景委员会顾问、国家科技部软科学专家和中国旅游报特约评论员。

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