[摘要] 随着我国社会经济的发展和旅行社责任保险的实践，《规定》暴露出了一定的不适应性，主要有：保险公司的保险条款与《规定》的要求不一致；《规定》中的赔偿限额和保障范围无法满足现实需要；旅行社责任保险市场过度竞争，出现低质低价产品等。
一、旅行社责任保险回顾
1996年国务院颁布并于2001年修订的《旅行社管理条例》（以下简称《管理条例》）第21条要求：“旅行社组织旅游，应当为旅游者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求，对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施。”为游客办理旅游意外保险的措施在一定程度上化解了旅游者在旅游过程中的意外风险，但1997年颁布的《意外保险规定》，被保险人是旅游者，旅行社只是充当了保险兼业代理人的角色。旅游意外保险仅仅转嫁了旅游者的风险，而无法转嫁旅行社的责任，同时自我国颁布《保险法》，实行财险、寿险分业经营后，寿险公司不能继续经营财险业务。自1999年12月起，寿险公司提供的旅游意外保险条款中已经不再承保第二类财产保险。因此，目前许多旅行社实际上已经不能按照《意外保险规定》的要求投保足额保险。为解决此尴尬现象，国家旅游局于2001年5月15日颁布第14号令，《旅行社投保旅行社责任保险规定》（以下简称《规定》），并经2002年国务院法制办对《管理条例》中“旅行社应当为旅游者办理旅游意外险”作出的立法解释，即“此处的旅游意外险意指旅行社责任保险”，旅行社责任保险自此成为国家行政法规规定的强制性险种。同时，此项规定在2009年颁布的《旅行社条例》中再次得到体现，第38条规定，“旅行社应当投保旅行社责任保险。旅行社责任险的具体方案由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定。”
二、《旅行社责任保险管理办法》出台背景
随着我国社会经济的发展和旅行社责任保险的实践，《规定》暴露出了一定的不适应性，主要有：保险公司的保险条款与《规定》的要求不一致；《规定》中的赔偿限额和保障范围无法满足现实需要；旅行社责任保险市场过度竞争，出现低质低价产品等。
三、《旅行社责任保险管理办法》起草过程
为解决出现的问题，国家旅游局于2005年开始，对包括旅行社责任保险在内的旅游保险进行研究，并于2006年6月18日与中国保监会联合发布了《关于进一步做好旅游保险工作的意见》，建立了“旅保合作”的工作机制。2007年开始，国家旅游局正式启动《规定》的修改工作，并成立了专门的起草小组，对旅行社责任保险存在的问题进行了深入、细致的研究。起草小组于2007年6月和2008年3月，分赴浙江、海南、武汉、长沙等地调研；2007年7月，组织北京、上海、重庆、广东、江西、云南等地旅游局，在京研讨完善旅行社责任保险的相关工作，并书面调研了各地旅行社责任保险的实施情况；2008年8月，形成《办法（征求意见稿）》后，书面征求全国31个省、市、自治区旅游局的意见，并上网广泛征求业内和社会公众的意见；2008年10月，根据业内意见进行调整和修改；2009年2月至4月，根据新颁布的《旅行社条例》和《保险法》，起草小组多次与中国保监会协商，就修改后的《办法（征求意见稿）》与新颁布法律、法规不一致的内容和表述，反复修改，形成了《办法（送审稿）》。《办法（送审稿）》经中国保监会广泛征求意见和多次沟通，双方于2010年5月达成一致。
四、《旅行社责任保险管理办法》的突出之处
国家旅游局和中国保监会分别于2010年7月和11月通过《旅行社责任保险管理办法》，自2010年2月1日起开始实施，原《规定》废止。对比新《办法》和旧《规定》可以看出，《办法》相关内容和表述严格依照新出台的《中华人民共和国保险法》和《旅行社条例》，做到了与现行法律法规的合理衔接，并在以下方面有所改动：
第一、立法部门变更，监管权力扩大。《规定》为国家旅游局单方面的部门规章，在内容中对保险公司的产品保险范围、保险金额和保险期限等方面做出相应规定，但实际上限于部门职责，对保险公司并不具有约束力和处罚权。《规定》仅能规范旅行社的投保行为，对不投保或投保不足额的旅行社进行处罚。而《办法》为国家旅游局和中国保监会的联合部门规章，根据《旅行社条例》和《保险法》的有关规定，赋予两部门对旅行社责任保险的投保和承保方，即旅行社和保险公司相应的监管权和处罚权。《办法》的立法效力远远超过《规定》。
第二、保险标的有所扩大，混合“雇主责任”。责任保险，是指被保险人对第三者依法应承担的赔偿责任为保险标的的保险。原来的《规定》，其保险标的就是旅游者人身财产损害承担的赔偿责任，具体体现在《规定》第五条的7个项目。而《办法》中，保险标的不仅包括旅行社对旅游者的人身和财产损害的责任，还包括旅行社对于受其委派的导游和领队的人身损害的赔偿责任。《办法》所规定的旅行社责任保险在一定程度上突破了传统责任保险对“单一第三者”的一般规定，而是包含了受旅行社委派、并为旅游者提供服务的导游和领队的人身损害赔偿责任，是扩展到“雇主责任”的旅行社责任保险。
第三、人身伤亡赔偿限额底限大幅提高，适应经济社会发展需要。旧《规定》中国内旅游和出境旅游赔偿限额不同，分别为国内游每人最低赔偿限额8万元，每次事故200万元，每年累计事故200万元；入境和出境旅游每人最低赔偿限额16万元，每次事故200万元，每年累计400万元。《办法》则仅规定了人身伤亡赔偿限额不低于20万元，同时考虑旅行社经营范围、经营规模、风险管控能力、当地经济发展水平和旅行社自身需要等因素，可以与保险公司就限额进一步协商确定。原因在于，人为区分国内旅游、入境旅游和出境旅游的赔偿限额没有依据。且《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对赔偿义务人对受害人应负担的赔偿进行了规定，结合经济发展水平看，十年前《规定》中确定的限额已远远不能和经济水平相协调，提高最低赔偿限额实属必然，同时给予旅行社自主协商提升保额的权利，以满足不同旅行社风险管理的需要。
第四、明确了受害人的直接请求权，利于保护受害者权益。我国2009年修订的《保险法》第65条规定，“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金。”新《办法》第20条根据《保险法》的有关规定，确定了在旅行社怠于索赔时，受害者享有对保险赔偿金的直接请求权，这种附条件的法定请求权，保障了受害者的权益。
第五、明确旅行社不能出现保险断档，避免出现“风险真空期”。《办法》规定，“保险公司不得随意解除保险合同，而旅行社要解除保险合同的，应同时订立新的旅行社责任保险合同”，既保护了旅行社解除保险合同的权利，又严格规定旅行社须始终投保责任保险，避免在制度设计上保留可退保换保险公司的权利，导致的“风险真空期”。
五、《办法》颁布对旅行社责任保险市场影响简析
鉴于《办法》的出台是国家旅游局与中国保监会的联合行政行为，必然会对投保主体——旅行社与承保、理赔主体——保险公司都产生影响。初步分析来看，由于最低保险额度的提升和保险范围的扩展，整个旅行社责任保险市场的费率水平将会有所上升，旅行社业的投保积极性会有一定的影响，旅游监管部门监督检查的力度需要进一步加大，及时查处不投保和投保不满足规定现象。同时，保险公司在制订和报备条款、费率方面会有更严格的规定，旅行社责任保险市场秩序会出现一定程度的好转。综合来说，《办法》将使整个旅行社责任保险市场更加有序、规范，能够保障旅游者的合法权益，促进旅游行业的健康发展。（作者：国家旅游局综合协调司
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