国家旅游局副局长 杜江
2013年6月18日
同志们：
今年4月25日，《中华人民共和国旅游法》已由十二届全国人大常委会第2次会议审议通过，同日由习近平主席签署第3号主席令公布。《旅游法》颁布实施是我国旅游业发展史上具有里程碑和划时代意义的一件大事，是进一步加强监督管理、维护旅游者和旅游经营者权益、规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量的法律保证，是实现旅游业发展两大战略目标的制度基石。国务院于5月16日召开电视电话会议就宣贯工作进行了动员部署。从昨天开始，我们利用一天半的时间举办全国旅游监管骨干人员学习贯彻《旅游法》培训班，主要目的就是进一步推动旅游监管骨干人员学法、知法、用法，为促进我国旅游业持续健康发展，营造依法行政、依法经营的法制环境。
一、深刻认识《旅游法》对加强旅游监管和质监工作的重要意义，进一步增强学习宣贯工作的主动性、自觉性
《旅游法》既是保障法，也是规范法，又是促进法，内容涵盖了市场规范、行政管理和旅游促进三大方面。从内容和篇幅结构看，规范旅游市场秩序在《旅游法》中是比较重要和突出的。同时，《旅游法》还对旅游监督管理和旅游纠纷处理进行了专章规定，这对我们各级旅游行政管理部门和其他部门加强旅游市场规范和监督管理，加强旅游质监执法工作和队伍建设，都将发挥重大支持和促进作用。
（一）《旅游法》高度重视规范市场秩序
《旅游法》开篇第一条立法宗旨明确规定“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”这非常鲜明地表示出规范旅游市场秩序是《旅游法》立法宗旨之一，明确了“规范旅游市场秩序”的总任务和总要求。这实际上还有另外一层含义，即规范旅游市场秩序是提升旅游服务质量、优化旅游消费环境、保障旅游者和旅游经营者合法权益、促进旅游业持续健康发展的重要途径。
按照立法宗旨，《旅游法》在条款内容上突出了规范市场秩序。第一章总则第五条在旅游方式及国家对旅游公益宣传的基本方针政策和第六条在旅游生产经营和服务的基本原则和目标等方面都做出了明确规定，为规范旅游市场秩序和营造良好的旅游环境提供了法律支撑。第二章“旅游者”用8条的篇幅，在规定了旅游者8项权利后，规定了旅游者多项义务，明确了加强文明旅游宣传和引导。其中，第十三条规定旅游者对旅游资源环境、旅游设施设备、旅游服务人员和目的地风俗习惯的“三遵（尊）两护”，第十四条规定旅游者对有关方面权益的“三不得”，以及其后两条有关旅游者健康信息告知、配合进行安全紧急处置、不得非法滞留等旅游者义务的规定，毫无疑问是直接规范旅游消费行为，对于经营服务和市场规范直接发挥指导和促进作用，针对性非常强。第四章“旅游经营”和第五章“旅游服务合同”，分别用29条和19条篇幅，对作为市场主导方的旅游经营服务者的行为，和与之相对应的另一市场主体旅游消费者之间的民事合同行为，以及旅游生产经营者相互之间的民事合同行为，做出了系统、全面、明确、具体的规范，其条款数量占总篇幅的比重分别超过1/4和1/6。第九章“法律责任”，则是从制裁处罚的角度，对旅游市场各方行为进行强制规范，其16条的数量也大大超过了《旅游法》十章的平均篇幅，无疑也是很突出的。此外，第六章对旅游安全、第七章对旅游监督管理、第八章对旅游纠纷处理的专章规定，分别从不同角度对政府、企业、从业人员和游客的行为进行规范。即使是第十章“附则”，其关于几个法律用语的解释，在规范旅游市场的具体实践中也有很强的指导规范作用。
（二）《旅游法》突出了对旅游监督管理的规范和支持
首先，《旅游法》第七条第二款将旅游监督管理与旅游业发展相并列，作为地方政府统筹协调旅游工作的两项职责之一。一般理解，旅游发展是事关旅游全行业、社会各方面的，也涵盖旅游活动和旅游工作各个方面、各个环节。《旅游法》将监督管理与其并列，足见对监督管理的重视，也说明目前和今后一个相当长的时期内，通过加强监督管理来规范旅游市场秩序，是保证和促进我国旅游业持续健康发展的客观需要，也是《旅游法》立法宗旨的进一步体现。
其次，《旅游法》第七章“旅游监督管理”共8条，依次对监管主体及其责任、监督检查内容和方式、行业组织监管等做出全面、系统、明确规定。第八十三条第一款规定：“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理”。第八十五条第一款明确了旅游部门监督检查的对象和内容，第二款对旅游部门监督检查行为进行了严格限定。第八十九条两款则对查处违法行为中的协调督促及实施监督检查的信息公开依次做出明确规范，要求各级政府建立旅游市场综合监管机制。
此外，《旅游法》还通过设立第八章专章“旅游纠纷处理”来加强市场规范。第九十一条规定：“县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者。”明确了政府处理旅游投诉的主体责任和旅游投诉处理方式，特别是其中“应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构”，既是对旅游投诉受理机构法定，它要求各级政府建立统一的旅游投诉受理机制，为改进和不断提高旅游投诉处理工作质量、效率奠定基础，又对旅游质监所、旅游执法监察总队等旅游投诉受理机构和队伍的建设发展发挥支持、促进作用。
（三）《旅游法》对提升旅游服务质量也将发挥巨大保障和促进作用
加强监督管理、规范旅游市场秩序的主要目的，或者说直接目标，就是要不断提升旅游服务质量，为人民群众提供满意的旅游产品和服务。因此，《旅游法》高度重视规范旅游市场秩序和监督管理，高度重视旅游服务质量。《旅游法》对旅游服务质量提升的巨大保障和促进作用，还直接表现在其旅游资源开发、基础和配套设施建设、消费培育引导、旅游宣传推广等方面，其中，第四章“旅游规划与促进”是最集中的表现。例如，第二十六条两款明确规定了政府加强旅游公共服务的任务：“国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心，在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。”“旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况，建立旅游客运专线或者游客中转站，为旅游者在城市及周边旅游提供服务。”这实质上是在为重点旅游城市规范提升“一日游”等旅游产品和服务质量，明确责任、目标和具体途径。
总之，《旅游法》要保障旅游者和旅游经营者的合法权益，就必然要重视规范旅游市场秩序；要促进旅游业的健康发展，就必须突出对旅游市场秩序的规范和监督管理；要提高人民群众对旅游业的满意度，就一定要通过加强监督管理、规范旅游市场秩序，来提升旅游服务质量和优化旅游消费环境。因此，《旅游法》也是规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量和加强旅游监督管理的强大法律武器。
二、旅游监管和质监系统贯彻《旅游法》的重点任务
学习《旅游法》是长期任务，贯彻执行《旅游法》更是长期任务。从规范市场秩序、加强监督管理来看，当前至《旅游法》开始实施的阶段，除了深入全面学习外，重要而紧迫的工作任务有以下四项：
（一）建立健全旅游市场综合监管机制
目前，各地对旅游市场进行综合监管的形式和内容不尽相同，典型的主要包括设立综合执法局、联合执法办公室、综合执法领导小组、执法监督委员会等，其中有固定联合执法机构的日常性综合执法和在黄金周、小长假、寒暑假等旅游高峰时段从各部门抽调人员开展临时性综合执法。《旅游法》确立了政府牵头部门分工负责的综合监管机制，规定地方政府是旅游市场监督管理责任主体，对所在地旅游市场的监督检查工作负总责，各级旅游主管部门及时依法履行监督检查旅游违法行为职责，各相关部门要按照职责分工分别承担监督检查旅游市场违法行为的相关责任，并要求实行违法行为查处信息共享、跨部门跨地区查处督办、公布监督检查情况信息等制度。各地要根据《旅游法》的规定，针对本地区旅游业发展的情况和问题，树立并不断强化“大市场、大监管、大执法”观念，推动出台旅游综合执法制度规定，明确旅游综合执法的主体、职责和主要方式，稳定和加强旅游市场综合监管队伍，从组织上保障旅游监管和质监执法工作的顺利进行。
（二）建立健全统一的旅游投诉受理机制
《旅游法》要求各级政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构，就是要把各部门受理旅游投拆、举报及其他旅游行政救济的诉求渠道整合起来，建立统一接受、按职责办理和回复旅游者投诉举报的制度，最大限度地方便旅游者，解决投诉无门、相互推委、拖延扯皮等问题，畅通旅游投诉渠道。“统一受理旅游投诉”也是在强化政府监督管理和服务职能，是顺应当前深化行政体制改革形势和社会发展潮流的客观要求，对各级旅游质监所、执法监察等机构改革建设和发展也有重要促进、支持作用。希望大家积极主动地推动当地政府尽快出台统一投诉受理机构的实施办法，明确职能定位和内部机构设置、运行机制，确定投诉受理处理的直查、交办或转办以及反馈等基本工作制度。旅游市场综合监管机制和统一投诉受理机制要力争全国至少有15个省（区、市）在今年10月1日前完成相关工作，3年内全面完成。
（三）配合做好法规、规章和规范的“立改废”
《旅游法》提交审议后，国家旅游局就布置开展了对现行的旅游行政法规、地方法规和规章、规范进行对照检查。《旅游法》颁布后，国家旅游局迅速启动对出境游、导游、旅行社管理三部行政法规的修订工作。在实地调查研究基础上，《出境游条例》修订草案建议初稿已经成型，即将印发讨论和征求意见。另外两部行政法规和规章规范的修订、制定也在抓紧进行。法规的制订、修订、废止需要深入全面地调查研究，以便尽可能符合实际和科学合理，需要大家的积极参与和支持配合。规章和规范更为具体、系统、全面，对市场规范和监督管理的影响更直接。“立改废”工作量大，更需要来自工作一线的参与、支持、配合。各级旅游监管质监执法部门在配合做好全国性“立改废”工作基础上，还要抓紧做好地方性“立改废”工作，要积极配合、主动参与旅游法规机构牵头开展工作，使之体现旅游监管、质监工作的意见和要求。旅游监管部门和质监执法机构是《旅游法》及其配套法规、规章、规范最主要的执行者，做好“立改废”，“会立”“会改”“会废”是基础，“改后能用、立后能行、行之有效”是目标。这一点希望大家认识清楚，否则“依法治旅”就将大打折扣甚至难以实现。
（四）抓好基层的《旅游法》宣贯工作
一是抓好自身《旅游法》的学习。打铁先要自身硬，希望别人做到的，我们必须首先做到。国家旅游局旅游政法系统培训之后，就组织省级旅游监管和质监骨干人员培训班，就是要求大家先学、学好、学深、学透，回去以后发挥“传帮带”作用。二是按照统一部署，组织、指导、支持市县级等基层旅游监管和质监人员学习《旅游法》，让旅游监管执法一线同行学法、懂法、守法、用法，为市场规范和监管工作奠定坚实基础、创造良好的工作条件。同时，还要支持、督促旅游企事业单位和广大旅游从业人员学习贯彻《旅游法》。三是在《旅游法》实施后，加强对市场的监督检查。督促企业和从业人员守法诚信经营，及时纠正违法行为，依法查处违法者，坚决维护法律的尊严，充分发挥法律的功能作用。
三、将学习贯彻《旅游法》与旅游监管和质监重点工作密切结合起来
《旅游法》重视规范旅游市场秩序和加强监督管理，认真抓好今年年初布置的各项旅游监管工作，就是以实际行动学习贯彻《旅游法》，是真学习真贯彻，而不是停留在口头上。这里，结合宣贯《旅游法》有关要求，我强调几个重要问题。
（一）坚持不懈地遏制并扭转低价操作模式
《旅游法》针对“零负团费”低价操作模式，设置了规范、禁止和处罚性规定，相关条文达到10多条。其中引起很大关注和热烈讨论的是第三十五条，它的第一款规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者；第二款明确规定，旅行社不得指定购物场所，不得安排自费项目；第三款规定，如果旅行社安排购物和自费项目，游客在三十天内可以要求退货、退款，且旅行社必须协助并先行垫付全款。法律责任一章中相应规定了严厉的处罚措施。从修订、实施《旅行社条例》甚至更早开始，业内就一直有一种很强烈的主张，认为“零负团费”是市场选择的结果，政府、法律不要管，也管不了和管不好。值得大家注意的是，经济学中有一种理论，叫“市场失灵”，其含义是市场机制不是万能的，在有些领域和有些阶段不能发挥作用，需要政府通过法律、行政来强制干预管理。“零负团费”低价操作模式就是市场失灵，“挂靠承包”也是。在这种低价操作模式中，可以说没有赢家，旅游者的知情权、选择权、自主消费权、财产权，甚至人格尊严、身体健康、人身安全等方面的权利都受到了影响、侵害。企业、目的地和行业输掉的是信誉、形象，包括从业人员的社会评价和地位。所谓的“买团”“卖团”“赌团”和“人头费”“填坑”，都是这种低价操作模式的真实写照。多年来社会各方面对此反应强烈，全行业也强烈呼吁，想方设法扭转这种模式，但都收效甚微。《旅游法》把解决“零负团费”低价操作模式作为重点，这是要用法律的手段来解决“零负团费”的问题，这也是旅游监管执法部门贯彻《旅游法》的重点、难点。因此，贯彻落实好第三十五条的规定，是旅游监管执法部门的法律责任，关系到全社会对《旅游法》实施效果的评价。希望大家要高度重视，坚持不懈，尽快遏制，努力扭转，对《旅游法》负责，对行业负责，对人民负责。
（二）不断增强合同意识和市场性手段的功能
《旅游法》在规范旅游市场方面，突出了市场机制的作用，这是大家一致认为的目标和方向。《旅游法》在第四章全面规范旅游经营之后，在第五章专门就旅游服务合同做出系统全面规定，意在以民事合同的方式，让市场机制发挥规范的作用。这是多年来我们一直努力探索和始终坚持的。《旅行社条例》对旅游合同做出了明确、全面的规定，其后国家旅游局还与工商总局制订、修订了团队国内游、出国游、赴台游以及“一日游”等多个合同范本，很多地方、城市的旅游主管部门还会同工商部门制订了标准合同。增强合同意识，就是运用市场机制来规范旅游市场。要增强合同意识，除了继续做好合同范本制订修订外，一是要强化企业和旅游者的合同意识，重视合同的签订、合同内容的协商沟通，特别是信守合同的观念和行为；二是要加强对合同的检查，过去我们主要是在途中、景区检查团队，检查内容也仅限于出团单、行程单等，今后要深入到旅行社等企业重点检查合同及其执行情况；三是在处理投诉、查处违法违规行为时，要依据合同来认定事实、分辨是非、明确责任、做出处理。
（三）切实改进和加强导游管理与服务工作
规范旅游市场秩序，离不开导游问题。导游是带领游客履行旅游计划、旅行合同并提供讲解、组织协调的主要旅游服务人员。“零负团费”低价操作模式下，“买团”“人头费”“填坑”等，都与导游直接相关，“加点”“漏点”“换点”主要就是导游的“创造”。实际上，导游既是主要参与者，绝大部分也是受害者，其收益权和劳动社会保障权都受到很大侵害，尤其是年轻导游和社会导游影响更大。因此，《旅游法》就导游管理、服务和权益保障做出了很多制度性规定，包括通过旅行社和行业协会注册领取导游证以加强导游权益保护，明确规定旅行社必须向所聘用的导游支付导游服务费，不得要求导游垫付乃至支付游客接待费用。同时，《旅游法》还将实践证明是科学有效的制度予以固化，包括资格考试、旅行社委派、持证上岗、禁止索要小费等。此外，《旅游法》对导游、领队的违法行为还规定了严厉的罚则。这些都是法律对导游管理服务和权益保障所给予的强化和创新，用好这些法律武器，需要政府、行业、企业和从业人员各负其责、共同努力，特别是将承担导游人员注册和管理、保障、服务的旅游行业组织必须尽快改革建设到位，弥补导游管理方面仅靠政府、企业和社会存在的不足。同时各级旅游行政管理部门、各级各类旅游行业组织都要积极探索运用信息化、网络化手段来管理、服务导游人员，一些地区、城市实行导游培训、考试计算机化和网络化，并以此为基础和手段实现导游考试、培训的经常化，极大地方便了导游人员，对认真执行导游培训、考试制度并不断改进、提升其质量、效率，都发挥了很好的作用，值得学习推广。
（四）积极策划和组织开展文明旅游宣传教育活动
今年4月，《旅游法》刚刚颁布，习近平总书记在海南考察国际旅游岛建设发展，对加强公民文明旅游宣传教育做出重要指示。汪洋副总理在宣传贯彻《旅游法》电视电话会议上，对加强文明旅游工作也提出了要求。国家旅游局及时传达学习了习近平总书记、汪洋副总理重要指示，进行了认真研究部署和部门协商。在中国旅游报、国家旅游局官网、中国旅游诚信网等报纸、网络媒体上开设专栏推进文明旅游宣传；与携程网、去哪儿网、人民网旅游频道等10家主要旅游网站合作，开展文明旅游宣传和文明旅游提示活动；与中央文明办等中央有关部门协调，积极推动国家层面加强文明旅游宣传活动。下半年还将进一步加大工作力度，初步考虑要加大在报纸、网络等媒体上开设专栏推进文明旅游宣传的力度，在主要口岸机场出港大厅制作、摆放文明旅游公益广告灯箱和文明旅游宣传册，加强旅行社行前说明会制度和对导游、领队文明旅游教育、培训工作力度，部署重点地区、重点城市旅游局开展文明旅游宣传活动等。同时，拟通过部门协调，将文明旅游纳入“道德领域突出问题专项教育和治理活动”、“讲文明树新风”等活动中去，组织修订《中国公民国内旅游文明公约》、《中国公民出境旅游文明行为指南》，联合开展文明旅游宣传教育活动。文明旅游问题涉及公民文明素质，而提升公民文明素质是一项覆盖全社会、需要循序推进、逐步深入的过程。旅游是时尚性、享受型消费活动，愉悦精神、陶冶情操是旅游活动的基本功能，因此，旅游行业必须身体力行，为积极推动广大人民群众文明素质的不断提升做出新的贡献。
（五）抓住机遇加强队伍建设
加强旅游监管工作必须抓好旅游监管和质监执法队伍建设。这次学习宣传贯彻《旅游法》又是个重要契机，各级旅游主管部门都要抓紧抓好，“机不可失、时不再来”。因此，《旅游法》颁布后，国家旅游局在向国务院领导汇报宣传贯彻工作意见时，突出了加强旅游质监执法队伍建设工作，并一直在协调争取编制等部门在事业单位改革中进一步加强国家旅游局质监所的力量和工作职责。希望各地也充分认识到这一点，思想认识上高度重视，工作方针上积极主动，对策措施上科学有效。事业单位分类改革正在深入推进，即将进入决定旅游质监执法机构前途命运的关键时期，希望大家都争取主动，积极作为，千方百计地争取领导的重视，争取人事、编制、财政等部门的支持，争取实现明确性质职能、巩固执法地位、增强队伍力量、改善工作条件的目标。特别强调的是，国家旅游局党组高度重视加强和改善旅游质监执法工作，最近我局批准同意统一全国旅游质监执法标志和人员胸牌，同时向中编办请求明确我局质监所机构性质、职责和人员配备。
同志们，《旅游法》是我国旅游业的基本法律规范，是社会主义市场经济体制建设和民主法制建设的重要成果，是规范旅游市场秩序、加强旅游监督管理的强大法律武器。制定《旅游法》为依法兴旅、依法治旅奠定了基础，学习、宣传《旅游法》是重要环节，最主要、最关键的是要贯彻执行《旅游法》。旅游监管和质监部门要督促、指导、支持旅游行业、旅游消费者学法、懂法、守法、用法。我相信，经过大家的共同努力、不懈奋斗，乘着《旅游法》颁布实施的强劲东风，中国旅游市场秩序、旅游服务质量、旅游消费环境、旅游者和旅游经营者权益保障水平都将稳步提升，中国旅游的科学发展也将进入一个崭新
上海旅游网