《中华人民共和国旅游法》将于10月正式实施。利用好实施前三个多月加大对旅游市场的日常监管力度，推进旅行社业管理和服务上台阶，对旅游主管部门来讲不失为是一个好的选择。在日常监管中，旅游主管部门常感监管困难，甚至无奈；旅行社和导游更觉得旅游执法人员小题大做，甚至是故意刁难。笔者在此列举一些具体问题，与同行探讨。
□湖南张家界市武陵源区旅游局 唐国生
导游转借和买卖证件现象严重
随着旅游业逐渐发展，一批老牌导游转行做起了旅行社经营业务，这就导致大量导游证件被闲置。于是，一些人打起了转借、买卖证件的歪主意。其结果是扰乱了正常的导游市场秩序，更为严重的是让一些能力差、素质低的社会闲散人员混入导游队伍，损害了导游人员形象，损害了旅游消费者的利益。
转卖现象主要分为：一是涂改转借证件，有的将原证件上的照片打磨，让人看不清楚真假难辨，有的干脆贴上自己的照片再塑封，非专业人员难辨真伪。二是一证两用，这种做法更具欺骗性。一些导游人员抓住发证机关与监管机关在衔接上的漏洞，先将自己的证件挂失再重新申领新证，然后将旧证件卖给别人，自己使用新证。在执法检查的时候如果不输入卡号进行检查，很难查出这其中的问题。三是证件租赁和买卖成为一种潜规则。近年来，我们不断地在一些网站和相关导游的QQ群上发现有关导游证件租赁的小广告，年租赁价格在3000元至5000元不等，买卖的价格在5000元至8000元，有的高达12000元。四是转借证件成了导游牟利的手段。由于旅行团的利润空间越来越少，一部分导游人员本着能赚一个是一个的原则，将他人的证件借给客人使用牟取利益。以张家界为例，一个行程下来，赚取的门票钱就在1000元以上，这也是导致部分导游人员铤而走险的原因。
无行程单、无委派单现象每天都在发生
行程单和委派单是导游人员从事导游活动的重要凭证，能够证明导游从事导游活动的合法性以及旅游者对旅游活动安排要求的合理性。但一部分旅行社对此并不重视，随心所欲。
主要有以下几种现象：一是地接社临时更换导游的居多。理由多样，如有原委派导游生病、临时有急事、旅游者要求更换导游等等。二是偷梁换柱者有之。张家界市是全国率先实行电子行程单制度的旅游城市，没有在张家界市旅游局信息中心备案的导游是开不出行程单的。于是，一些旅行社的计调人员先以其他导游的名义出一份行程单，再将没有备案导游的名字手写上去，还若有其事地在涂改处加盖一公章，企图在执法检查时蒙混过关。三是组团社往往在发团时只是给地接社做团队行程确认件，忽略了给全陪委派证明，地接社也不在电子行程单上标注全陪姓名，结果造成全陪违规。还有人想当然地以为全陪无需委派，其言外之意就是全陪是给我们送客人的，还要什么委派不委派。更有甚者，他们将全陪和导游的概念割裂开来，认为全陪不是导游，为什么要行程委派。四是部分旅行社嫌客人人数少或不愿分时预约而不打行程单。这种情况主要集中在散客接待部门，由于散客来去不定时和随到随走的特点，再加上每到旅游旺季核心景区实行分时预约机制，在进景区的时间点上不能够满足旅客的需求，特别是由旅游行业协会统一收取保险金的，其收取保险金的依据就是行程单上的人数，不开行程单就意味着少交保险金，这也给旅行社以可乘之机。五是以跟团实习的名义带散拼团。每年都有大量的实习生进入景区实习，大多是由学校组织的集体实习或踩线活动。然而，我们在实际检查中发现，由于散拼团人数多、年龄差异大、参团线路不一、购买的服务不同、更有加点的潜规则作怪，一名导游很难应付。因此，地陪导游只能是临时拉上一个或几个导游帮忙，而临时上团的导游肯定没有行程委派单。六是机关团体临时聘请导游。每到旅游旺季，各风景区的接待任务都很重，由于单位工作人员讲解不专业或单位人员编制不够，临时聘请导游人员的现象比较普遍，这就导致导游人员脱离旅行社的管控，形式上是机关团体临时聘请，实际上成了导游人员私自揽客的一条途径。七是导游人员擅自带“亲戚”、“朋友”进入景区。由于在现有的法规中没有明确界定此类行为是否违规，所以，在检查中执法人员很难把握。不过我们在执法检查中发现，导游擅自带入的客人居多，扰乱了旅游市场秩序，违反了《导游人员管理条例》。更为严重的是游客一旦在游览的过程中出现意外伤害或危及到游客生命财产安全的事故，其后果不堪设想。
行程单制作和填写不规范
行程单是旅行社依据跟旅游者签订的《旅游服务合同》，由旅行社制作的具有一定时效性的规范文件。从某种意义上讲，它就是另一个版本的《旅游服务合同》，同时还是旅游行政主管部门实施质量监督的重要依据。所以，行程单的制作应该是旅游合同的真实反映，所涵盖的内容要求全面、真实、准确。它的制作人应该是具有法定资格、能独立承担民事责任的法人。
执法检查中经常发现以下问题：一是行程单填写缺项。我们发现绝大多数行程单不同程度的存在填写缺项，全陪一栏几乎不填写，有的是吃、住、用餐栏目全部空着，有的干脆只填写导游姓名和每天的游览景点，其他的免填。一旦客人投诉，执法人员一时无法获得准确的“旅游服务合同”信息，给执法带来了难度。特别是跨地区的行政相对人，更是增加了行政执法成本，造成公共资源的浪费。二是印章加盖不全或不准确。在检查中，行程单上加盖的印章可谓五花八门，有业务专用章、计调专用章、门市部公章、旅行社行政公章、办公室公章等。还有一部分不加盖法人代表的个人名章，执法人员无法辨别行程单的真伪。作为“旅游合同”的另一种表现形式，笔者认为应同时加盖旅行社行政公章和法人代表的个人名章才合乎规范，二者缺一不可。原因如下：其一：旅行社只有这两个章是在公安机关备案登记的，只有两者同时具备才具有法定效力；其二：部门印章只限于旅行社内部使用，是内部管理功能的体现，对外不具有民事行为能力；其三：行程单的公函功能决定了加盖印章的不二选择，那就是行程单是旅行社向旅游主管部门出具的委派证明。三是涂改行程单常态化。由于旅行社对开具和出示行程单的肤浅认识，随意涂改也理所当然地成了常态。四是使用传真件或复印件的。随着旅行社改革的进一步深入，旅行社开始在一些重点旅游景区和旅游城市设立二级机构，出于管理上的原因，驻景区机构的导游只能拿着总社的传真件带团，这也给行程单造假提供了土壤。
临时导游证使用不规范
随着旅游市场的不断拓展，旅行社对特殊语种和小语种导游的需求量越来越大，但又没有足够的特殊语种导游可用，因此只能聘用一些临时导游。但一部分临时导游人员素质低下，加之没有经过严格的学习和培训，对旅游法规更是一窍不通，往往引发投诉。主要表现为：一是临时导游不挂证件者多。以张家界市为例，韩国市场近十年客流量居高不下，是我张家界景区境外市场的主力，而聘用的临时导游人员绝大多数为朝鲜族的初中生甚至是小学生，国证导游难觅踪迹。他们一般都不挂证上岗。二是超期限使用。由于临时导游证件核发的时间只有三个月，因团队量大，又没有可替代的导游人员，去发证机关换发证件时间长，所以经常出现超期使用的现象。
以上种种，都是笔者在日常监管中碰到的。有的违规行为虽然只是个案，而一旦成了普遍现象就不那么简单了；有的则属于严重违规，不仅增加了旅游执法的难度，浪费了公共资源，扰乱了旅游市场秩序，还直接损害了旅游消费者的利益。也从一个侧面反映了现阶段旅行社管理的水平和操作的不
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