2009年1月21日，温家宝总理签署国务院令，公布《旅行社条例》（以下简称条例），该条例将于2009年5月1日起施行。日前，国务院法制办负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。
问：《旅行社条例》对原《旅行社管理条例》进行了全面修改。请问这次修改的主要目的是什么？
答：目前全国共有旅行社19800多家，其中国际旅行社1800多家，国内旅行社18000多家。2008年，接待入境旅游人数1.30亿人次，旅游外汇收入达到408亿美元；接待国内旅游人数17.1亿人次，国内旅游收入达到8749亿元人民币；组织中国公民出境旅游4584万人次。旅行社为促进旅游业发展，满足人民群众的旅游需求以及促进经济发展发挥了很重要的作用。但是原条例规定的从事入境旅游业务旅行社的准入门槛过高，旅行社质量保证金制度不尽合理，对于旅行社侵害旅游者合法权益的行为打击力度也不够。这次修改主要是针对原条例实施中存在的问题，进一步降低了旅游市场准入门槛，减轻了旅行社的经营负担，同时加大了对旅行社违法经营行为的打击力度，为旅游者创造良好的旅游消费法制环境。
问：条例对从事入境旅游业务的条件作了哪些修改？
答：现行条例规定，旅行社分为国际旅行社和国内旅行社，国际旅行社可以经营出境旅游业务和入境旅游业务，国内旅行社只能经营国内旅游业务。近年来，随着我国旅游市场的不断发展和完善，入境旅游人数大幅增加，现有国际旅行社的数量难以满足我国旅游市场的需要。随着从事国内旅游业务的旅行社业务水平不断提高，其已经具备了接待入境旅游的能力。为此，条例统一了从事国内旅游业务和入境旅游业务的准入条件，规定取得旅行社业务经营许可后，就既可以经营国内旅游业务也可以经营入境旅游业务。同时，条例还将经营入境旅游业务所需的注册资本最低限额由人民币150万元降低为30万元，大大降低了入境旅游市场的准入门槛。
问：条例对质量保证金制度作了哪些修改？
答：旅游活动中，通常是旅游者付费在先、旅行社提供服务在后；同时，旅游消费不同于一般商品消费，一旦产生纠纷难以通过修理、退换、重作等方式救济，主要依靠事后经济补偿予以解决。因此，原条例参照英法等旅游业发达国家的通行做法，建立了质量保证金制度。实践证明，质量保证金制度对于督促旅行社依法履行旅游合同，保护旅游者合法权益发挥了积极作用，但在客观上也占用了旅行社的资金、增加了企业经营成本。为减轻旅行社的经营负担，条例对质量保证金制度作了完善。一是，规定旅行社既可以在指定银行开设专门的质量保证金账户存入现金，也可以向监管部门提交不低于应交质量保证金数额的银行担保；二是，规定交纳质量保证金后，旅行社连续三年没有因为侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，监管部门应当将旅行社的质量保证金减少50%；三是，规定旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当补足质量保证金。
问：一些旅行社以低报价招徕旅游者参团后，又通过改变行程、新增有偿服务等方式向旅游者加收费用，致使旅游者既无法实现旅游的预定目的，又支付远远超过最初报价的费用。条例如何防止此类问题的发生？
答：目前，旅行社之间不正当竞争比较严重。一些旅行社以低于成本的报价吸引旅游者参团；不和旅游者签订书面合同，或者合同用词含糊甚至暗藏免除自身责任或者排除旅游者权利等不利于旅游者的条款；通过压缩游览时间，改变行程，诱骗、强迫旅游者购物和新增有偿服务来赚取非法利益。针对这些问题，条例首先严格禁止旅行社低于成本报价。其次，规定旅行社必须与旅游者订立书面合同，并在合同中明确约定旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间，旅游者自由活动的时间和次数，旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称，以及需要旅游者另行付费的游览项目及价格等事项。此外，条例还规定，合同订立后，旅行社及其委派的导游人员和领队人员非因不可抗力不得改变旅游合同安排的行程，旅行社未经旅游者同意不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。对于未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的旅行社，将处1万元以上5万元以下的罚款；对于非因不可抗力改变合同约定行程的旅行社，将处以10万元以上50万元以下的罚款，对相关导游、领队人员也将处以1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。
问：条例对于组团社将接待服务委托给其他旅行社提出了哪些要求？
答：组团社（招徕、组织旅游者参加旅行团，与其签订旅游合同并提供相关旅游服务的旅行社）将接待旅游者的业务委托给地接社（接受组团社委托，在旅游目的地向旅游者提供接待服务的旅行社），是旅行社行业的普遍做法。但是很多旅游者是基于对组团社的了解和信任而参加其组织的旅游活动的，一般不希望组团社把接待服务委托给他们不了解、不信任的旅行社。同时，也有旅游者反映，一些旅行社为了节约委托费用而把接待业务委托给没有相应接待条件的地接社，致使旅游者不能享受到约定水平的接待服务。针对上述问题，条例规定，组团社需要将接待服务委托给其他旅行社的，必须征得旅游者的同意。在进行委托时，应当选择具有相应资质的旅行社，并与地接社就接待旅游者的事宜签订委托合同，明确接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定委托双方的权利、义务。
问：旅游者的合法权益在旅游过程中遭受损害的，应当向组团社还是地接社索赔？
答：旅游者在旅游行程中遭受的损害，有相当部分是由于地接社的过失或者地接社和组团社的共同过失而导致的，对于应由哪一方承担赔偿责任存在较多争议。根据合同法的基本原理，组团社和旅游者是旅游合同的双方当事人，组团社不履行旅游合同约定义务的，应当对旅游者承担违约责任；组团社和地接社是接待服务委托合同的双方当事人，地接社不按照约定履行委托合同的，应当对组团社承担违约责任。为了减少争议、明确责任，保护旅游者合法权益，条例明确规定，接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。但是，接受委托的旅行社因故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的，应当与作出委托的旅行社一同对旅游者承担连带责任。
问：旅游者的合法权益受到侵犯的，如何向有关行政机关投诉？
答：为了确保旅游者在合法权益受到侵害时能够及时得到救助，条例规定应当将旅游服务监督、投诉电话作为旅游合同的必备事项。同时还规定，旅游者可以向旅游、工商行政管理部门、价格或者商务等相关监管部门投诉。接到投诉的部门应当及时调查处理，并且有义务将调查处理的有关情况告知旅游者，从而使监管部门对旅游者合法权益的保障作用落到实处。
问：条例对外商投资旅行社作出了哪些新的规定？
答：条例根据我国入世承诺，删除了关于外商投资旅行社注册资本最低限额、投资者条件的特殊要求，取消了关于外商投资旅行社不得设立分支机构的限制，并且规定，外国投资者除了可以设立中外合资、中外合作旅行社外，还可以设立外资旅行社。
问：《旅行社条例》对旅游业发展将起到哪些重要作用？
答：国务院《旅行社条例》是在旅游业大发展、特别是中国公民国内旅游大发展的背景下，修订并发布施行的一部重要的行政法规。这部行政法规更好地适应了全面建设小康社会进程中人民群众对旅游活动越来越多、越来越高的需求；更好地适应了社会主义市场经济条件下，旅行社行业进一步开放、进一步市场化、进一步规范化的发展方向；更好地加强和规范了各级行政管理部门、特别是各级旅游行政管理部门对旅行社行业和旅游市场的监管职能。《旅行社条例》的贯彻施行将是旅行社行业健康发展的一个里程碑。
问：《旅行社条例》将对规范治理旅游市场秩序起到哪些促进作用？
答：全国19800家旅行社为满足人民群众的旅游需求发挥了重要作用。但是在快速发展的过程中，旅行社行业的不规范经营现象也日益突出，旅游者的合法权益未能得到充分和有效地维护，人民群众对旅游市场秩序还不满意。
当前，广大旅游者最为关注的三个问题：一是零负团费，旅行社以低报价吸引旅游者参团，然后在旅游行程中诱导甚至强迫旅游者购物消费和参加自费项目；二是虚假广告，旅行社对其服务标准、旅游行程等事项作不符实际的宣传和说明，而实际旅游行程却远达不到广告标准；三是合同违约，旅游行程约定之后，因为各种原因，不能兑现旅游合同确定的行程、完全履行合同的各项义务。这些问题在《条例》中都有明确的、针对性的规定。对由于旅行社的原因，造成旅游者利益损害的，规定了明确的法律责任。可以预期的是，《条例》的施行对旅游市场秩序的规范将起到极为重要的促进作用。
问：《旅行社条例》的出台对旅游行政管理部门提出了哪些责任要求？
答：第一，要求旅游行政管理部门在依法履行旅行社行业管理职责的同时，进一步转变政府职能；在进一步减少行政审批的同时，进一步加强市场监管。减少和规范行政审批是行政管理体制改革的重要环节。新《条例》进一步改革了旅行社行政审批制度。除外资旅行社和出境旅游业务由国家旅游局负责行政许可外，旅行社的设立许可一律由省级或其委托的设区的市级旅游行政管理部门负责。旅行社设立分社和服务网点实行工商登记，事后到旅游行政管理部门备案的制度。在国务院推行的行政审批制度改革中，旅游行政管理部门进行了大幅度的改革，保留的行政审批事项只有14项；在新《条例》施行以后，国家旅游局将不再负责“国际旅行社设立审批”和“旅行社经营范围变更审批”（随设立审批权一并下放），行政审批事项总数将减为12项，进一步转变了政府职能，提高了行政管理效能。
同时，新《条例》中旅游、工商、价格、商务、外汇等行政管理部门对市场监管的责任分工更为明确。旅行社违反《条例》的法律责任更加明确清晰、针对性高、操作性强，违法处罚力度比较大。《条例》规定的各项制度将促进旅行社管理工作重心的转变和行业管理水平的提高。
第二，要求旅游行政管理部门正确履行保障旅游者和旅行社双方合法权益的职责，强化公共服务的职能。保障旅游者合法权益和保障旅行社合法权益，在《条例》中体现了对立统一。《条例》专设一章（17个法条）明确规定了对旅行社经营规范的要求。在立法目的上，明确体现了为旅游者维权拓宽渠道、提供便利的原则。在立法内容上，重点突出体现了对旅游者合法权益的保护。如对现行旅行社质量保证金制度的完善，以及对旅游合同的基本内容作了尽可能详细明确的要求，都是立足于更好地维护旅游者的合法权益。
对旅游者合法权益的明确保护，同时有利于合法经营、规范经营的旅行社的利益。对违规旅行社法律责任的追究也有利于建立公平、合理、竞争有序的旅游市场秩序，符合旅行社行业的根本利益。
第三，要求旅游行政管理部门顺应旅行社行业发展的规律要求，促进行业发展的转型升级。《条例》设置较低的旅行社市场准入门槛，放松对旅行社设立分支机构的行政规制，为旅行社企业之间的业务合作与委托建立规范、合理的责任体系，这些规定都有利于引导旅行社在市场竞争比较充分的条件下形成分工合作的批发零售体系。尽管体系的完全建立完善还需要较长时间，但是制度设计的基本方向是明确的。旅游行政管理部门要在依法行政的同时，促进行业向符合市场规律要求的方向科学发展。
问：旅游行政管理部门在贯彻实施《旅行社条例》方面还需要做哪些工作？
答：一是要认真做好《条例》的学习、培训工作。要制定学习培训方案，组织培训旅游行政管理人员、行政执法人员和旅行社从业人员，重点是加强旅游行政执法人员的学习和培训，增强法制观念，切实提高依法行政水平。
也期待能够通过广大新闻媒体帮助旅游者了解、熟悉有关法规制度，以便旅游者正确有效地维护自身合法权益。
二是要根据《条例》的规定，尽快清理、制定有关规章制度。目前，国家旅游局即将制定出台《旅行社条例实施细则》；正在与有关银行共同研究制定关于保证金管理制度的规定；正在与保监会联合制定关于旅行社责任险的规定。
各级地方旅游行政管理部门要重点做好三方面工作：对已经出台的旅游地方性法规、规章或规范性文件中与《条例》规定相抵触的条文进行调整和修改；对《条例》实施中需要地方制定具体规定的，要尽快作出规定；要根据《条例》，研究提出当地具体贯彻落实的政策措施。
三是要加强部门协调与配合，加大监管力度。一方面要与工商、价格、商务、外汇等行政管理部门密切配合、相互协作，确保各部门切实履行好各自职责；另一方面，要以《条例》实施为契机，加强市场监督管理的职责，健全监管队伍，做到有法必依、依法行政。
附：《旅行社条例
上海旅游网