对《关于加强旅游市场综合监管的通知》的认识和理解 （上）

邹爱勇

    一、《通知》出台的背景

    2月4日，国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》(以下简称《通知》)。这是继2009年国发《关于加快发展旅游业的意见》、2013年国办发《国民旅游休闲纲要》、2014年国发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》和2015年国办发《进一步促进旅游投资和消费的若干意见》之后，国务院办公厅发布的首个旅游市场监管综合性专项文件，其重要性不言而喻。为什么在这个时候建立“旅游市场综合监管”体系？对旅游市场治理将带来哪些影响？它的主要内容、主要特点是什么？笔者对《通知》的主要内容、重大意义与创新之处进行了对照学习，在此谈一谈自己的认识和理解。

    （一）在综合监管上做文章意在从景点旅游模式向全域旅游模式转变，改革市场监管体系

    李金早局长在《全域旅游大有可为》一文中提出，围绕适应旅游发展“两个综合”需求，即综合产业发展和综合执法需求，创新区域治理体系，提升治理能力，实现区域综合化管理。这一思路与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“健全依法维权和化解纠纷机制”的顶层设计遥相呼应，一脉相承；也与十三五规划建议提出的“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系”、“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项”等战略部署高度契合。基本要义就是按照生产力发展阶段和程度理顺政府与市场的关系，确保权力放得下去、市场监管跟得上、游客权益有保障。在监管体系上，要实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，比如，发挥全域旅游对市场监管的导向作用，统一旅游投诉受理机构等。在市场规则上，强调建立统一的市场准入制度，对保留的许可审批事项要实施“权力清单”管理模式，对取消和下放的审批事项要加强后续跟踪监管和评估，引导和规范市场主体行为。《通知》的具体内容很好地体现了上述精神。

    （二）在综合监管上做文章意在强化旅游综合性产业发展和综合性监管等方面的管理

    面对经济新常态和提质增效升级的要求，旅游业全面深化改革有赖于解放束缚旅游产业生产力发展的生产关系，以价值为导向引导旅游基础设施、融资投入流向，以竞争为手段打造旅游目的地和旅游线路，以价格为杠杆调节旅游供需关系和消费走向，完善促进旅游产业发展、惠民强旅政策，激发旅游产业发展内生动力。同时，也需要通过完善市场监管体系，给深化旅游业改革创造一个清新干净的市场环境。综合监管机制的建立将为打破部门分割、维护广大旅游者的合法权益、更好发挥政府作用以及深化旅游业改革奠定坚实的基础。另一方面，旅游业是综合性产业，市场监管涉及部门、行业、领域多。与一般市场监管不同，旅游具有异地预先销售与本地现场消费、多环节配合的服务消费特性，也是一种跨行业、跨地区、跨国界的广泛的人际交往活动，具有明显的外向性或涉外性，综合监管符合旅游产业的特点，符合法治建设的基本要求。因此，监管旅游市场就牵住了旅游目的地与客源地的“一条线”的监管，而非“一个点”的几家旅行社、几个景点、几个导游，实现了旅游综合性产业发展和综合性监管的转变。

    （三）“靶心”对准市场监管意在治理新旧突出矛盾

    我国旅游市场仍然面临一些比较突出的问题，可以划分为“市场自身的混乱”和“监管机制的缺位”两方面。市场混乱的主要表现为：在民事方面，旅游活动是人与人、人与自然的相处，链条长，服务标准主观性强、不好量化，易生纠纷；在商事和行政管理方面，“不合理低价游”、强迫消费扰乱旅游市场秩序，长期未能得到有效解决；线上线下商品和旅游服务混同经营、跨区域跨境旅游者权益保护取证难，以及借旅游金融产品、旅游消费券之名行欺客宰客之实等新兴违法活动屡禁不绝。监管缺位的主要表现为：在管理体制上，各部门职能交叉、职责不清、多头执法矛盾突出；现行旅游执法和投诉实行不同类型的投诉举报由不同的主管部门处理，旅游者遇到纠纷问题，往往因为不清楚主管部门的职责而不知向哪个部门投诉，只能以“我是游客”的无奈一并投诉到旅游部门。面对一个国内旅游市场40亿人次、入境旅游市场超过1亿人次、出境旅游市场超过1亿人次的庞大市场，现有5000多人的旅游执法队伍无法满足旅游业发展需要、难以适应统一市场监管的要求。再加上旅游部门受限于职权无法处理相关涉旅纠纷，会挫伤广大群众解决诉求的信心，直接影响市场秩序治理的效率。问题是改革的导向，加强旅游市场综合监管是必要的改革之举。

    二、《通知》出台的意义
   
    《旅游法》和一些中央文件对市场监管有不少零散的制度设定和整顿要求，由于各种原因这些制度设定并没有落地或发挥应有的作用。基于此，下发一个综合性的指导性文件就显得十分必要。重点方向就是要改革监管框架，顺应加强社会性事务监管的趋势，构建全域大旅游综合协调管理体制，突出抓好市场秩序和旅游者权益保护的事中事后监管，打造面向游客、适应旅游市场发展需求的综合监管框架。

    “旅游市场综合监管”的提出，既体现了市场决定性作用和旅游综合性产业的认识深化，也是理顺政府与市场关系、解决体制不顺的实体改革，是从理念到实体的“双重综合”的紧密结合。

    （一）综合监管在理念上突出了三个“一盘棋”

    1.打造全国治理体系的“一盘棋”。《通知》要求在国务院旅游工作部际联席会议下设旅游市场综合监管工作小组，地方各级人民政府要建立健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理等综合监管机制，各相关部门要建立旅游市场执法、投诉受理工作的有效协调机制，各旅游企业要依照法律法规主动规范经营服务行为，充分发挥社会公众的监督作用。主要思路是从政府（国务院和地方政府）、各相关部门、旅游企业和社会公众的角度，设定“四位一体”共同监管责任，体现“政府主导、属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管、公众参与”的治理原则，通过调动全社会的力量，实施旅游市场治理体系的全国“一盘棋”。

    2.构建多维度协同监管的“一盘棋”。旅游综合性产业的特点，对应的要求就是构建多维度的协同监管机制。包括三方面内容：一是加强联合执法协调监管。《通知》要求加强部门间对旅游市场违法违规行为的信息沟通，强化联合执法协调监管的相关工作机制。二是加强旅游诚信协同监管。《通知》要求建立失信企业协同监管和联合惩戒机制，将旅游经营服务不良信息记录与企业信用信息公示系统对接，各相关部门要配合旅游部门建立旅游市场主体分类名录库和旅游市场主体异常对象名录库，使旅游失信行为人付出巨大代价。三是加强旅游执法与司法相衔接。《通知》要求建立旅游市场执法机构与公安机关案情通报机制，引导旅游者通过司法、人民调解等途径解决纠纷。早在2011年，中办、国办转发了法制办等八个部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2011]8号），要求充分发挥行政和司法两种管理手段的作用。党的十八届三中、四中全会也都要求“健全行政执法和刑事司法衔接机制”。《通知》的这些规定，抓住了社会关心的问题，“剑指”市场监管领域存在的“以行政（民事）调解代替行政处罚”、“以行政处罚代替刑事追究”问题。也是要求各地、各级旅游质监执法纵向主体之间建立法治化、制度化的信息沟通和执法联动协作，将以往旅游部门“单打独斗”转换到执法监管方式创新的综合监管。

    3.实施法定责任清单的“一盘棋”。《通知》首次发布国务院层面的部门责任清单，明确了旅游、公安、交通、文化、税务、工商等12个部门监管职能，并且要求各地区、各有关部门也要尽快制定旅游市场综合监管责任清单，从横向和纵向两条线，梳理了各部门、各行业、各区域的监管职责。目的是明确规定哪些职权必须设置，哪些监管责任事项政府必须为，使政府做到“法无授权不可为”，强调“法定职责必须为”，把该承担的责任负起来，防范监管碎片化，打破那种看似监管职责明确，实际却“九龙治水”相互打架无人监管的局面。需要强调的是，旅游市场综合监管责任清单的提出非常不容易，但相比制度出台，落地执行更为重要。下一步，重点要强化执行力，真正让各部门把《通知》中的监管责任不折不扣地执行好。操作中遇到问题，要按照旅游业发展阶段和企业发展的规律，适时改革深化旅游综合监管模式。

    （二）综合监管在实体上实现了“三个再造”

    1.综合监管的体系再造。《通知》要求创新旅游市场综合监管机制，方式是制定旅游市场综合监管责任清单、完善旅游法律规范体系、健全完善旅游市场监管标准、推进旅游市场监管随机抽查、建立健全旅游诚信体系、推进综合监管体制改革试点、加强执法与司法相衔接等6个方面，实质上再造了一个旅游市场综合监管工作体系,跳出了“就联合说联合”、“就综合说综合”的局限，赋予了综合监管机制深厚的内涵，具有极强的针对性和指导性。

    2.综合监管的制度再造。《通知》在旅游行业开创性设定和明确了很多重大制度，重点包括授权国家旅游局牵头负责统筹旅游市场综合监管工作，理顺旅游执法机构与政府职能部门职责，将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点，指定统一的旅游投诉受理机构等方面。每一项制度都有党中央、国务院的决策部署，学习理解和贯彻执行必须与行政管理体制改革、深化改革、简政放权、强化事中事后监管、事业单位改革等一系列改革精神结合起来，不可机械理解。

    3.综合监管的治理再造。2014年，全国人大执法检查组检查《旅游法》一周年实施情况时指出，各地旅游联合执法多数还没有形成规范化、常态化、制度化的运行模式，相关部门之间责任不够清晰，有的甚至各取所需，难以形成合力。《通知》不回避不躲避热点难点问题，按照旅游全产业链条和旅游活动全过程梳理旅游违法行为，不局限于对旅行社和导游的打击治理。监管对象涵盖“吃住行游购娱”六要素，包括要求组织查处“不合理低价游”、强迫和变相强迫消费、违反旅游合同等违法违规行为，组织查处“黑社”、“黑导”等非法经营行为，打击涉及旅游行业的“黑车”、“黑店”等非法经营行为，查处民用航空企业侵害航空消费者权益的行为，维护旅游者机票退改签的合法权益等等。

    综上所述，综合监管是机制体制的革新，不是为处理跨行业、跨部门、跨区域纠纷，临时性、突击性开展的大检查、大整顿等行政执法活动。各地不应满足于以文件转发文件，以会议落实文件，以突击临时运动式执法落实综合监管，而应下大力气出实招硬招，建立政府统筹协调、责任清单、综合执法试点、统一投诉受理机构以及执法经费保障等体制机制。

    （作者单位：国家旅游局质