推动我国旅游市场治理改革的重要契机

宋瑞

建立和谐有序的旅游市场秩序，使海内外游客在旅行生活的每个环节都获得愉快的体验，是所有旅游目的地的努力方向。然而，由于旅游的异地性、综合性和复杂性，要实现这一目标绝非易事。尤其是对于处在“五期”叠加阶段的中国旅游而言，尽管相关部门开展的旅游市场秩序整治活动经年不绝，但是从“天价大虾”、“天价鱼”到非法“一日游”，名目繁多的价格欺诈、虚假广告、欺客宰客、强迫消费等依然层出不穷。旅游市场乱象俨然是久治不愈的顽疾。

面对这些顽疾，近年来国家旅游局积极作为，打出了一系列组合拳。2015年，从《依法治理旅游市场秩序三年方案》、《关于打击组织“不合理低价游”的意见》等系列文件的制定，到旅游市场秩序综合水平指数（TOI）、旅游企业诚信“黑名单”及“红榜”记录系统、游客“不文明旅游记录”系统、“全国旅游投诉举报和案件办理管理系统”、“万名社会监督员”制度等的推出，从部分5A级景区被摘牌到取消数家旅行社相关资质，旅游市场整治不仅雷声大，而且雨点也不小。与此同时，三亚等地设置 “旅游警察”、“工商旅游分局”、“旅游巡回法庭”的做法也得到了肯定。

相较于这些主要依赖于旅游系统内部和典型旅游地区的局部性努力而言，日前国务院办公厅下发的《关于加强旅游市场综合监管的通知》则更具全局性、普适性和根本性，显示出中央政府治理旅游市场秩序的更大力度，也应成为推动我国旅游市场治理改革的重要契机。

《通知》围绕建立“权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制”这一核心任务，从依法落实旅游市场监管责任、创新旅游市场综合监管机制、提高旅游市场综合监管水平、提高旅游市场综合监管保障能力等四个方面提出了17项任务，不仅涉及全面，而且要求具体。例如，就责任主体而言，《通知》明确了中央和地方各级政府的领导责任、各相关部门的监管责任、旅游企业的主体责任和社会公众的监督作用；特别是明确了旅游、公安、工商、价格、交通运输、文化、商务、质检、民航等12个政府部门在旅游市场治理方面的具体职责；要求制定旅游市场综合监管责任清单，向社会公开旅游部门及相关部门职能、法律依据、实施主体、执法权限、监督方式等事项。就执法依据而言，提出要及时修订《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等法规文件，完善《中华人民共和国旅游法》配套制度，加快旅游新业态、新产品管理规范和服务标准的制定。就执法机构而言，要求在2016年底前将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点；要求各级政府在2016年底前建立或指定统一的旅游投诉受理机构，实现机构、职能、编制、人员“四到位”；要求将旅游市场秩序整治和服务质量提升工作纳入政府质量工作考核；等等。

作为当下我国旅游市场综合监管的顶层设计，该文件的落实关系到旅游市场的长远发展。从当前和未来一段时间来看，应以该文件的落实为重要契机，全面推动我国旅游市场治理改革。为此，应特别关注如下三个问题。

一是落实通知要求，理清责任链条，实现分工协作。要切实发挥国务院旅游工作部际联系会议及其下设旅游市场综合监管工作小组的作用，围绕旅游市场秩序中的焦点和难点问题，特别是市场治理的交叉地带，理清责任链条，真正实现不同部门间的科学分工和通力配合。

二是开展地方试点，及时总结经验，鼓励因地制宜。要将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点，及时总结旅游质监所、旅游执法大队、旅游警察、工商旅游分局、旅游巡回法庭等做法的经验教训，鼓励各地根据自身情况选择最为适合的执法机制。

三是立足长远发展，构建治理体系，推动系统变革。要从国家治理能力和治理体系现代化的高度出发，构建适合我国国情的旅游市场治理体系，实现从市场监管向市场治理的转变。也就是说，不仅依赖于政府部门自身力量对市场主体进行监督管理，更要发挥行业组织、消费者、社会机构、新闻媒体等的作用，不仅依赖于行政手段，也通过法律、商业伦理、社会舆论等工具，共同建立良好的旅游市场秩序。

作者:宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任、研究员

原文刊于2016年2月22日《中国旅游报》