杜江 在2009年全国旅游行业监督管理工作会议上的讲话
各位领导，同志们：
经国家旅游局党组批准，全国旅游行业监督管理工作会议今天开幕了。这是在全行业贯彻中央经济工作会议和刚刚召开的全国人大、政协会议精神，积极应对国际金融危机的特殊背景下召开的一次重要会议。
会议选择在山东青岛召开，主要是因为近年来，山东在旅游服务质量和市场秩序监督管理方面，取得了很大成绩，积累了很多宝贵经验。本月3日，山东省在全国各省区市中第一个召开电视动员大会，就贯彻落实《关于加强旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的意见》和《旅游服务质量提升纲要》，进行深入、全面的动员部署。青岛作为北京奥运会海上运动项目的举办地，为奥运会的成功举办做出了巨大贡献，青岛的旅游同仁经受了一次考验。我们负责旅游行业监督管理工作的同志，要虚心学习山东和青岛的经验，不断提高工作水平。
今年1月份，在北京召开的全国旅游工作会议上，邵琪伟局长在工作报告中，全面回顾和总结了去年我国旅游业所取得的成绩，深入分析了当前面临的形势，并对今年的工作进行了全面部署。在新的历史条件下，我国的旅游监督管理工作面临着新的挑战，需要我们认清形势、明确任务、调整思路、创新方式和手段。下面，我就贯彻全国旅游工作会议精神，开创旅游行业监督管理工作的新局面，谈几点意见。我将这些意见概括为“四新”，即新形势、新任务、新思路、新要求。
一、新形势
从新世纪之初，我们确立了用20年时间，将中国建设成为世界旅游强国的目标。“十一五”初期，我们明确了促进中国旅游业转型升级和进行战略性调整的任务。近三年来，我们又两次对国家旅游发展方针进行了重大调整，中国旅游业还与全国各行各业一起，经受了低温冰雪灾害、四川汶川特大地震和国际金融危机，也经历了北京第二十九届奥运会的盛事。所有这些，都对中国旅游业产生了重大影响，也都对旅游行业监督管理工作有直接影响。具体来说，加强旅游行业监督管理工作，我们面临的新形势主要包括以下几个方面：
（一）贯彻新的旅游发展方针，需要我们将国民旅游服务质量和国内旅游市场秩序监督管理，作为工作的重中之重
在今年的全国旅游工作会议上，邵琪伟局长在工作报告中，将国家旅游业发展方针，概括为“大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”，这是继2005年后，国家旅游发展方针的又一次重大调整，是为了贯彻落实中央扩大内需、促进国民经济平稳健康发展的总方针，让旅游业更好地为建设全面小康与和谐社会服务。这就意味着，今后我国将在兼顾入境旅游和出境旅游的同时，以发展国内旅游为全国旅游发展及旅游工作的基本立足点和战略支撑点，并已经开始采取一系列措施来培育和引导国民旅游发展。例如，广东等地开始实施国民旅游休闲计划和国民旅游倍增计划，江苏、浙江等地率先发放旅游消费券等。
贯彻新的旅游发展方针，需要根据国民旅游特别是国内旅游消费需求及其变化，开发产品，建设设施，提供服务。要根据国民休闲、度假、观光和各种专项旅游需求，大力推动旅游产品结构的调整和旅游产业的转型升级，不断提高旅游产品和服务的水平。旅游监督管理工作必须牢牢把握这一新的发展态势，及时调整工作重心，将国民旅游服务质量和国内旅游市场秩序监督管理，作为我们工作的重中之重。
（二）国家宏观经济体制转轨变型时期，影响旅游服务质量和市场秩序的因素复杂多变
从宏观环境看，我国尚处于社会主义初级阶段和建设成熟完善的社会主义市场经济体制的过程之中，各个方面、各个领域、各个环节的不一致、不协调比较常见，地区市场封锁、行业和部门利益保护仍不同程度地存在。旅游又是综合性、依托性很强的活动，协调工作非常重要，协调难度也可想而知。就旅游服务质量和游客权益保护来说，往往会涉及很多相关环节，与相关部门、许多单位有关，也就会增加很多困难。例如，就接待服务来说，飞机、火车晚点，大多造成旅游计划调整和减少参观游览项目，按照有关法律、法规，民航、铁路运输企业不承担赔偿责任，旅行社等旅游企业和导游等一线服务人员，不仅要设法协调、处理，有时还要承担赔偿等责任。
市场机制不健全，也使得旅游服务质量和市场秩序监督管理工作难度增加。很多企业经营管理层面的问题，因为普遍或大量存在，演变成影响全行业、关系各方面的行业层面的问题，旅行社部门挂靠承包就是非常典型的事例。如果企业都能够着眼长远，注重质量、品牌、形象、声誉，就不会为了眼前利益而随便让他人用自己的名义开展业务活动，更不会因此出了问题而逃避、抵赖，即使少数企业这样做，也会受到抵制、谴责。
（三）旅游市场秩序和服务质量方面仍然存在很多问题，解决的难度进一步增大
经过三十年的努力探索，旅游行业监督管理工作取得了很大成绩，但也应该清醒地看到，随着旅游业的持续快速发展，旅游服务质量和市场秩序方面的新问题不断出现，老问题解决难度增大。
从旅游市场状况和行业监督管理来看，旅游消费大幅度增长，而旅游产品供给和服务保障则需要逐步适应；信息不对称，旅游者与旅游经营者掌握的信息量差距过大，政府信息披露、发布引导等服务不足；对监督管理工作认识不足和重视不够；旅游法制基础不牢，旅游监督管理工作手段不足、力量不足、力度不足等等。
从企业经营来看，旅游企业和从业人员以低价格、高回扣等方式争夺市场，即“零负团费”等低价运作模式长期得不到遏制和根本扭转，引发的质量、权益、秩序问题越来越多、越来越大；旅行社超范围经营和非法转让业务经营权现象比较普遍；旅游广告宣传不实，甚至故意欺诈，企业相互之间恶意拖欠费用并引发纠纷；全行业专业化、集团化、国际化、品牌化水平不高；以各种名目变相从事旅游经营活动仍比较普遍；旅游企业经营环境需要优化；导游队伍素质、服务质量和权益保障、规范管理问题比较突出；旅游员工队伍流动性增强、稳定性减弱；旅游服务质量与旅游者要求不一致日益突出等等。
这些问题，都需要我们在发展的过程中，从制度改革、机制创新等深层次着手，才可能比较彻底地解决。
（四）落实新的工作职责的任务也很艰巨
在新一轮机构改革中，国家旅游局负责行业管理工作的机构，名称由“质量规范与管理司”变成了“监督管理司”，“质监办”变成了“质量监督处”，还增设了“导游管理处”。总体上，力量加强，力度加大，职责加重，对工作思路、工作方式、工作措施和工作手段等都提出了新的要求，使得我们自身面临的改革、创新任务也很艰巨。
例如，旅游质监工作开展了几十年，质监所建立也已经十几年了，形成了700多个机构、4000多人、四级架构的旅游质监体系，比较好地承担起了受理旅游投诉、开展质量检查和行政执法的任务。但是，如何根据新形势、新任务的要求，进一步加强旅游质监工作和质监队伍建设，需要大家一起来认真研究。特别是按照依法行政和建设法制政府、责任政府、服务政府的要求，旅游质量监督和行政执法工作如何规范、加强和提高效率，就很值得大家思考、研究、创新。
再比如，导游是旅游服务的重要组成部分，对旅游目的的实现，旅游者权益保护，旅游行业的形象、声誉，都有直接而重要的影响。我国一直非常重视导游的培养、管理和服务工作，并陆续制定了一些法规、规章和标准，建立起了一套制度。但是，导游出现的问题却不断增多，说明我们的制度、政策、措施还需要改进、调整、加强。导游体制如何改革，相关的法规、规章、标准如何修订，都还处于研究探索之中，需要大家献计献策。
还有旅游住宿业、餐饮娱乐业、车船业、景区点等服务质量和市场秩序的监督管理，在政府机构改革、重新划分事权、调整职能和工作方式的大背景下，如何改进和加强，也都是需要我们深入思考和面对的。
（五）我们有信心、有能力开创工作新局面
首先，产业发展使我们的工作环境越来越好。近年来，我国的政治、经济以及社会环境发生了深刻变化，各地对旅游工作的认识不断提高，各级党委、政府高度重视旅游业发展。截至目前，全国已有二十六个省、自治区、直辖市把旅游业做为支柱产业或优先发展的龙头产业。随着旅游业的转型升级和发展方式的转变，各级党政机关也越来越重视旅游服务质量和市场秩序监督管理工作。例如，云南省就由省委、省政府部署和组织开展旅游市场整顿规范；很多地区从建设旅游强省、旅游强市的需要出发，高度重视旅游服务质量、市场秩序和形象声誉，形成了多方联动、综合执法、标本结合、长效治理等有效方式。此外，随着旅游业的发展和国民旅游的增长，全社会关注旅游业、支持旅游业、参与旅游业的良好局面基本形成；相关部门支持旅游发展和旅游工作的力度越来越大，旅游与文化、交通、农业、建设、环保等部门的合作就越来越深入；不少媒体专门开设旅游板块；各方面投资旅游业和居民参与旅游的热情高涨等等。
其次，三十年来我们在旅游行业监督管理方面积累了很多成功经验。我认为其中比较重要的，一是高举改革开放大旗，努力推进旅游行业体制改革和旅游经营服务市场开放；二是坚持与时俱进方针，积极促进旅游监督管理的法制化、标准化、规范化和信息化；三是树立服务观念，积极适应旅游消费、旅游经营和旅游发展的需要；四是贯彻质量中心原则，逐步建立健全旅游服务质量监督管理体系；五是部门联动，联合执法，不断加强对旅游市场的监督检查和整治规范。
此外，我们还应该看到，经过多年的努力，我们已经形成了覆盖全国的旅游行业监督管理和旅游服务质量监督管理体系，并建立了两支队伍。这两支队伍密切配合，相互支持，为开展工作提供了组织和力量保障。
二、新任务
国务院在新一轮机构改革中，规定国家旅游局要承担旅游服务质量和市场秩序监督管理方面的职责。从目前形成的工作局面看，主要任务包括规范旅游企业和旅游从业人员的经营服务行为，全面开展旅游服务质量和市场秩序的监督管理，而且要覆盖全体旅游者，包括散客、各种自助和自主旅游者、旅游团队等，几乎是横向到边，纵向到底，而手段却需要我们去创造。我这里谈谈近期需要抓好的几项重点任务。
（一）宣传贯彻《旅行社条例》，积极推动旅行社业改革开放和健康发展，进而全面规范旅游市场秩序
2009年2日20日，国务院发布了《旅行社条例》，并将于5月1日起施行。国家旅游局制订的《旅行社条例实施细则》也即将出台。新颁布的《旅行社条例》与原来的《旅行社管理条例》相比，降低了旅行社的准入门槛，对旅行社的经营行为提出了更多的规范，有利于旅行社的规范化和网络化，必将对我国旅行社业的改革开放和发展发挥重大推动作用，也会给旅行社的经营管理和服务，给旅行社业监督管理，带来很大影响。国家旅游局已经就宣传贯彻《条例》制定了工作方案，进行了全面部署，要求全行业高度重视，要求各级旅游部门组织开展宣传、贯彻、培训等。中国旅游报、中国旅游网已经开始了宣传工作，希望大家引导旅行社和旅游部门的其他同志注意。监督管理司还将会同政策法规司举办省和重点城市旅游行政管理人员条例培训班，并要求各省组织、部署旅行社总经理的条例培训班，国家旅游局有关司室将给予支持和指导。这次会议上，国家旅游局将实施细则提交讨论和征求意见，希望大家仔细研读，结合工作深入思考，认真负责地提出意见，按照要求将意见反馈上来。
目前，新条例已经引起了业内外的高度关注，热议很多。在放宽旅行社设立条件，加重对违规行为的处罚，增加旅行社分支机构，改革旅行社质量保证金制度等问题上，还有不同认识。这就需要通过宣传、学习、培训、交流，来尽快统一认识，以便在行动上保持一致。希望大家按照条例的规定和各地区旅游业发展的实际需要，调整思路和工作方式，及时采取措施，积极推进相关工作，促进旅行社的改革开放，保障旅行社的健康发展。同时借助条例的贯彻实施，规范旅行社的经营行为，并以旅行社为先导，进一步全面规范旅游市场秩序。
（二）贯彻执行《关于加强旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的意见》与《旅游服务质量提升纲要》，努力改进和提高旅游服务质量水平
国家旅游局在1月13日印发了《关于加强旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的意见》，近日又印发了《旅游服务质量提升纲要（2009-2015）》。这两个文件是国家旅游局着眼全局、立足长远，在深入调查研究和全面总结经验的基础上形成的，是未来一段时期内指导旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的纲领性文件。提升质量、规范秩序是事关旅游业发展的战略性、全局性任务，各地要切实抓好这两个文件的贯彻实施，制定具体的行动计划和工作方案，组织开展宣传、动员、部署，把工作任务和工作要求落到实处，力争通过几年的努力，使旅游服务质量有明显提升，旅游市场秩序状况明显好转，各方面对旅游的满意度整体提高。
（三）落实各项工作职责，全面加强监督管理
一是加强旅游质监工作和质监队伍建设，进一步强化各级旅游部门的质量监督管理职能，加强各级旅游质监队伍建设，健全机构、明确职责、完善制度、提高素质。二是加强导游管理，深化导游体制改革，加强导游培训，提高导游队伍整体素质，探索建立导游等级、服务质量与报酬相一致的激励机制。三是执行《全国旅游标准化管理办法》和实施《全国旅游标准化发展规划（2009-2015年）》，加强对旅游标准化工作的组织领导，建立和完善国家标准、行业标准、地方标准、企业标准相互衔接的旅游标准体系；加大标准的宣传推广和实施力度，开展旅游标准化试点，形成一批旅游标准化示范城市、示范区（县）和示范企业。四是加强饭店管理的基础建设和公共服务，引导饭店投资和发展，积极探索饭店管理的新模式、新机制，严格执行饭店星级标准和饭店星评工作“十不准”，做好饭店星评和复核工作，不断提高星级饭店的服务质量和管理水平，切实维护饭店星级标准的权威性。五是继续推进旅游诚信体系建设，加快旅游诚信网的开发利用，开展“诚信旅游示范单位”和“窗口行业文明服务网上行”等活动，研究建立旅游企业诚信经营的奖励机制，引导旅游企业注重质量、品牌和形象声誉。要充分运用各种现代信息技术和手段，不断提高旅游行业监督管理工作的信息化水平。
（四）开展宣传引导，加强公共服务，培育国民旅游市场，促进企业发展和国际化
一方面，要及时收集、整理和发布旅游服务质量和市场监管相关信息，总结推广好的经验，公开侵害游客权益的情况信息，加强对游客的引导和宣传，培育、规范国民旅游市场。另一方面，要研究支持旅游企业“走出去”的政策措施，促进旅游企业集团的兼并重组与跨国经营，加快推进中国旅游服务的国际化，提高我国旅游企业的国际竞争力。国家旅游局正在进行相关政策、措施的调查研究，各地也要采取对策，贯彻落实“走出去”战略部署。
（五）加强赴台旅游监督管理，努力为两岸交流和维护祖国统一做出贡献
现在我们已经将赴台旅游的地区扩大到25个省（自治区、直辖市），可以开展赴台旅游业务的旅行社增加到146家，这必然会给行业监督管理工作带来新的困难。赴台旅游对促进两岸交流和发展，维护祖国统一具有重要意义，政策性强，敏感度高，稍有不慎，就会产生不良影响。各级旅游部门一定要高度重视，加强监督管理和指导规范，确保赴台旅游的服务质量和市场秩序，为促进两岸的交流、发展和统一做出应有的贡献。
一周前，国家旅游局会同国务院台办，在北京专门组织了新开放12个省区赴台游组团社负责人和领队培训会议，省区旅游局管理处和台办主管处室的负责人带队参加。国家旅游局还部署第一批开放的13个省市旅游局，会同台办组织本地区的培训。这里我再强调一下，赴台旅游不是一项普通业务，做好了是个“香饽饽”，不会做是个“鸡肋”，做不好就是“烫手山芋”。如果只看到是“香饽饽”，是个商机，想方设法争取这项业务，而认识不到所承担的责任，违反政策方针、法规规范和合同标准，或者打擦边球，受到的制裁最轻的是立即取消赴台游业务，还可能全面停止出境业务，直至全面停业整顿和吊销旅行社业务经营许可证。希望在座的25个省区市的同志们先认识到这一点，不要出了事来说情和帮其开脱，更要将这一点毫无遗漏地传达给146家赴台游组团社，让其负责人和业务人员充分明白这一点。也要告诫其他旅行社，不要违规涉足这一业务领域，否则将会受到严厉处罚。
三、新思路
当前和今后一个时期，我们开展旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的基本思路是：以保障旅游者和旅游经营者合法权益、全面提升旅游服务质量、建立良好的市场秩序为着力点，以建立健全市场监管体系、旅游服务质量评价体系、旅游投诉体系、旅游诚信体系、旅游标准化体系为手段，深化改革开放，规范旅游企业经营行为，引导旅游者理性消费，全面提高旅游业的质量、素质、效益和国际竞争力，促进旅游业的健康可持续发展。
（一）以保障旅游者和旅游经营者合法权益、全面提升旅游服务质量、建立良好的市场秩序为着力点
要将旅游企业和员工的各项经营服务行为，统一到为旅游者提供优质产品和服务上；要将旅游行业组织、社会组织的工作，集中到为企业经营、员工服务和旅游者消费创造条件、优化环境上来；要使各级旅游行政管理部门的工作目标和任务，落脚到改进和提高旅游产品质量、经营服务质量、市场环境质量、政府服务质量上来。要运用法律、政策、制度和具体措施，以维护旅游者合法权益为最终目标，以维护旅游企业和员工合法权益为基础，以维护其他有关各方的合法权益为保障，依法、公正地维护旅游市场各方主体的合法权益。
（二）以建立健全市场监管体系、旅游服务质量评价体系、旅游投诉体系、旅游诚信体系、旅游标准化体系为手段
要建立健全旅游市场监管体系，加强对旅游经营和服务的现场检查，实现检查监督工作的经常化、制度化、规范化，加强督促指导和违规处罚，将法规制度和标准规范落到实处。要建立健全旅游服务质量评价体系，开展游客满意度调查，定期发布游客满意度和旅游质量评价报告，引导游客消费、企业经营和员工服务。要建立健全旅游投诉体系，全面受理旅游者投诉，加强和完善投诉处理机制，切实保证旅游者、旅游企业、旅游员工和相关方面的合法权益，维护旅游业的形象、声誉。要继续抓好旅游诚信体系建设，与旅游行业组织共同建立健全诚信规则，通过新闻媒体和互联网及时发布旅游企业诚信状况信息，引导旅游企业诚信经营、守法经营。要积极主动、有组织、有计划地推进旅游标准化体系建设，继续扩展旅游监督管理工作的覆盖面，促进旅游服务、管理的质量、效率稳定提升，加强对旅游企业经营、员工服务和行业组织工作的规范指导。
（三）以规范旅游企业经营行为、引导旅游者理性消费和全面提高旅游业的质量、素质、效益、国际竞争力为主要任务
要通过贯彻执行法规、标准，加强检查指导和培训交流，依法查处违法违规行为，引导、督促旅游企业规范经营、诚信经营，旅游从业人员规范服务、优质服务，不断提高旅游服务质量。要通过组织开展旅游公益广告宣传，编印和向游客发放宣传资料，汇总、发布旅游价格信息，引导游客特别是国内游客和出境游客理性、健康、文明旅游，遏制、扭转零负团费低价运作模式，培育、壮大国民旅游市场。要通过研究、编制和发布旅游景气指数，研究出台促进旅游企业网络化、集团化、国际化政策、措施，全面提升我国旅游业的质量、素质、效益和国际竞争力。要充分运用计算机、互联网和其他各种信息渠道，努力为提高旅游服务、监督管理效率和水平提供技术支持，充分发挥新闻舆论、网络媒体的引导、监督、服务功能。
（四）以充分发挥行业监督管理部门和行业组织两个积极性，加强调查研究、探讨交流和队伍建设、作风建设、工作规则建设为保障
要根据旅游服务质量和市场秩序监督管理的实际需要，简化和规范工作程序，将不应该由政府部门承担的认可评定等事务性工作，逐步转交给社会组织和行业组织负责；将一些更有利于企业经营、员工服务的日常管理工作，移交给地方和基层监督管理机构。要通过各种形式开展深入全面的调查研究，及时了解掌握旅游市场动态和工作动态，不断增强决策的科学性、工作的主动性和对策措施的实效性。要加强旅游监督管理的队伍建设、作风建设、工作规则建设，牢固树立服务旅游消费者、服务企业和员工、服务地方和基层的观念，保证质量，提高效能，改进作风，优质服务。
四、新要求
在新的历史时期，面对新的工作任务，按照新的工作思路，各级旅游行业监督管理机构的工作，要按照新的要求，与时俱进，开拓创新，全面落实工作职责，努力开创旅游行业监督管理工作的新局面。这里，我提出几点要求，供同志们参考。
第一，增强服务意识，转变工作作风。全国各级旅游监督管理机构和广大工作人员，首先要牢固树立服务意识，要不断强化服务观念，寓管理于服务之中。要充分认识到新时期加强旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的极端重要性，不断增强工作的使命感、责任心、主动性、创造性和科学性。要从为游客服务、为旅游企业服务、为行业发展服务的角度，研究问题、制定政策。要坚持以人为本的理念，积极适应旅游者消费、旅游企业经营和旅游业发展的需要，及时提供各项服务。
第二，坚持依法行政，认真履行职责。要努力转变工作职能，从建立服务政府、效能政府、法制政府的基本方针出发，以为旅游者创造良好的旅游消费环境、为旅游企业创造良好的经营环境、为旅游业创造良好的发展环境为目标。要依据法律法规和工作职能，按照职能、权力、责任、义务和程序法定原则，加快实施性、程序性和地方性规章、规范、规则的制定、修订工作，推进旅游监督管理工作由依靠具体行政措施和集中性、大规模、运动式，向规范化、常规化、法制化转变，要努力做到不越权，不失职，杜绝行政不作为和乱作为，努力做到依法行政和科学管理。
第三，调整服务对象，拓展工作领域。要从以旅游行业内的企业、从业人员等生产供给主体为主，转变为覆盖旅游生产供给、销售、消费、公共服务等各方主体，即从以行业为主要目标对象调整为以市场为目标对象。同时，为旅游经营者服务和为旅游消费者服务并重，并将服务旅游消费者的范围，从有组织的团体旅游扩展到所有旅游者上来。当前的重点，要加强面向旅游者的公共服务和对各种行业组织、社会中介组织的指导。
第四，转变工作方式，创新工作手段。要由以规范、引导为主，转变为监督、检查和规范、引导并重；要从以审批、准入、资格等入口管理为主，转变为对行业运行的全过程、多环节、全方位的监督管理。当前的重点是要加强监督、检查工作和创新过程性监督管理手段。
第五，转变评价方式，科学评定效果。旅游产品质量、旅游服务质量的评定，旅游经营服务者资质以及旅游监督管理工作本身的评价等，都要从以政府认定、认可为主，转变到以旅游消费者、旅游行业和市场以及第三方组织的认定、认可为主。
同志们，在新的历史时期，我国的旅游监督管理工作责任重大、任务艰巨，希望全体同志和旅游全行业团结一致，振奋精神，开拓创新，顽强拼搏，尽职尽责地完成好工作任务，为我国旅游业的平稳健康发展贡献力量，积极为转变旅游业的发展方式、增强中国旅游业的国际竞争力、建设世界旅游强国做出
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