国家旅游局副局长 祝善忠
（2010年11月26日，杭州）
一、旅游安全形势总体平稳
2006-2009年，国家旅游局共收到各地报送的涉旅突发事件211起，其中：重大事件7起，造成145人死亡、161人受伤；较大事件50起，造成237人死亡、638人受伤；一般事件154起，造成164人死亡、859人受伤。2010年1-10月底，共收到各地报送的涉旅突发事件38起，其中：重大3起，造成43人死亡、17人受伤；较大事件6起，造成36人死亡、81人受伤；一般事件29起，造成32人死亡、242人受伤。与全国安全生产形势相比，旅游安全形势呈现出事故发生率低、增长率低的特点，保持了平稳的态势。旅游行业全体干部职工，辛勤工作，开拓进取，积极防范并有效应对各类突发事件，为2008年初雨雪冰冻灾害、“3.14”西藏打砸抢烧暴力事件、“5.12”汶川大地震、新疆“7.5”暴力事件、2008年我游客滞泰事件、甲型H1N1流感疫情等突发事件的处置及成功举办2008年北京奥运会、2010年上海世博会等世界级大型活动安保工作做出了应有贡献。旅游安全保障工作水平得到了进一步提升，旅游安全及应急管理工作经验进一步积累，形成了不少好的做法，主要有：
（一）把旅游安全和应急管理作为旅游工作的重中之重来抓。一是重视旅游安全，强化安全意识。近年来，在党中央、国务院的坚强领导下，在各地党委政府、各有关部门的大力支持下，旅游行业深入落实科学发展观，全面贯彻落实党中央、国务院关于加强安全生产和应急管理的一系列重要指示精神，坚决执行国家有关方针、政策，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，以保障游客生命财产安全为根本出发点，牢固树立“没有安全就没有旅游”的安全意识，常抓不懈、防患于未然，以安全促发展，以安全保发展。二是加强领导、落实责任。各级旅游部门都建立了旅游安全生产和应急管理的领导机构，形成了一把手负总责、分管领导具体抓、上下齐抓共管、各层次责任落实的工作局面。北京、杭州、大连等地建立了旅游主管部门和旅游企业的安全生产工作网络，实行安全生产年度或月度例会制度。同时各地都建立了24小时值班制度及假日旅游的值班制度，确保及时协调处置突发事件。三是积极贯彻落实国家总体安全生产部署。作为各级安委会成员单位，国家旅游局和各级旅游部门积极落实各级安委会的部署，扎实推进 “安全生产年”的深入开展，在全行业积极开展“三项行动”、“三项建设”和“安全生产月”等活动，取得成效。四是强化社会治安综合治理。各级旅游部门将旅游安全作为综治工作的重要内容，按照全国社会治安综合治理工作要点和各级综治委（办）的部署，完善机构、制定方案、建立机制，深入开展旅游行业平安建设工作。并通过旅游质量监督执法和旅游保险事故调解处理，及时调解旅游纠纷，避免矛盾升级，构建了旅游行业社会治安综合治理“大调解”工作体系。北京在全行业开展“平安旅游”建设工作，全面推行08年“平安奥运”以及09年“国庆平安行动”工作经验，并推进“平安旅游”系统化建设。五是突出做好旅游重点时段、重点环节、重点部位的安全保障。各级旅游部门按照“安全、秩序、质量、效益”四统一的工作要求，在黄金周、小长假、暑期等游客出游高峰、极端天气多发时节等重点时段，加强旅游安全部署，加强安全检查。同时，督促做好旅游团队用车、用餐，高风险旅游项目，游客密集场所，大型旅游节庆活动等重点环节、重点部位的安全保障，强化安全措施。六是加大投入。各级旅游部门逐年加大对旅游安全与应急管理工作的投入。近年来，北京市投资近2000万元，开展星级饭店、等级景区监控系统建设；投资800万元，建设野外山区应急救援辅助定位灯杆131根；投资300万元，开展星级饭店、景区等应急演练。河北、福建、内蒙等地每年旅游安全生产投入不少于100万元，用于完善设施、配置设备。广州市计划将应急救援相关经费列入市财政预算，确保全市旅游应急救援各项措施落实到位。
（二）把法规制度建设作为旅游安全保障的基础工作来抓。一是推进旅游安全法规体系建设。国家旅游局先后组织了对《旅行社条例》、《旅行社投保责任保险管理办法》等法规、规章的修订，推动《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》的出台，启动了《旅游法》的立法和《旅游安全管理办法》的修订。北京、浙江、福建、湖南、广西、海南、沈阳、南京、济南、广州等地先后制定下发了旅游安全以及旅行社、景区、饭店、旅游用车等旅游企业安全管理规定或规范，山东出台了旅游包车管理办法，内蒙古出台了《骑马乘驼旅游经营活动管理暂行办法》，广州建立了旅游风险检查评估制度。山西、江西、湖南、大连、广州等地实行了安全工作在评优创优工作中的一票否决制度。内蒙、新疆、大连、青岛等地制订下发了旅游车辆租用合同、示范文本或订车单。贵州、桂林等地利用信息化技术建立了旅游安全信息报表及旅游安全工作台帐制度。二是加大旅游安全标准化建设力度。国家旅游局将旅游安全要求纳入A级景区、星级饭店、娱乐场所、游乐园（场）、咨询中心、集散中心等相关国家标准。河北、江苏、浙江、广东、杭州、厦门、青岛、深圳等地推出了旅行社、景区、星级饭店、海滨泳场等或综合性旅游安全地方标准。福建等地开展了旅游行业安全生产级别评定工作。三是完善旅游突发事件应急预案体系。各级旅游部门都建立健全了突发事件应急预案，并指导旅游企业完善各类旅游突发事件应急预案，逐步构建起“横向到边、纵向到底”的旅游预案体系，并加强预案演练，增强可操作性。北京旅游行业在全国“两会”、“安全产月” 活动期间和“十一”黄金周之前，共组织了百余次各种突发事件应急演练。今年4月25日，浙江省组织了1308个旅游团队59518名游客参加世博会第五次试运营演练。
（三）把体制机制建设作为旅游安全和应急管理工作的重要保障来抓。一是健全旅游安全应急管理机构。国家旅游局专门成立了应急管理办公室，各级旅游部门也大多数成立了相应机构。山西、浙江旅游局增设了安全管理处，建立起省市县三级旅游安全监管工作网络。山西、大连、厦门等地在旅游部门和旅游企业建立了安全专管员制度。深圳建立了旅游安全交叉大检查制度。二是建立旅游安全综合协调机制。各级旅游部门加强了与外事、公安、交通、卫生、安监、质检、气象等部门的联动，建立了旅游安全综合协调机制，提高了应急协同处置能力。同时广泛开展区域间及境内外旅游安全合作。中俄开展了旅游安全和保险的紧密合作，上海世博旅游安保协调工作建立了“五省一市”旅游安全协调机制；厦门市旅游局联合卫生部门建立了旅游团队用餐安全管理长效机制；黄山将119、120、110三个特服号码进行整合，实行统一调度，提升救援能力；河北建立了军地协调工作机制，与驻军、武警等部门合作应对突发事件。三是探索新的工作手段和工作方法。在5.12汶川大地震、甲型H1N1流感等突发事件防控处置和“世博会”等大型活动举办工作中，国家旅游局牵头建立旅游团队信息台账统计制度，及时掌握来自重点国家和地区入境旅游团和我前往重点国家的出境旅游团情况，为有针对性地做好防范应对工作奠定了基础。西藏、武汉、广州等地协同交通部门为旅游车辆安装了GPS或“黑匣子”，强化旅游交通监管。上海在世博会举行期间招募6000余名平安志愿者在饭店、景区驻点守护，收集旅游安全隐患信息，共同维护旅游安全。
（四）把旅游信息服务作为防范旅游安全风险的重要手段来抓。一是加强旅游安全风险信息提示。各级旅游部门坚持“以人为本、重在预防”的方针，不断加强和完善旅游安全风险信息提示，并将其作为旅游部门提供公共服务的重要内容之一。国家旅游局加强了境内外旅游目的地安全风险提示，针对旅游目的地、社会安全、公共卫生、自然灾害等发布旅游风险提示信息380余条。2008年11月，泰国游行示威事件发生后，国家旅游局积极协调外交部和我驻泰使馆，及时发布赴泰旅游安全提示；2009年4月开始，甲型H1N1流感在全球爆发，在卫生部门的指导下，国家旅游局先后对71个国家发布了旅游安全提示。浙江、厦门等地针对强台风等恶劣天气,利用网络、触摸屏、短信、网络传真群发等方式，及时发布旅游出行预警提示；青海针对玉树地震主动提请国家旅游局发布暂缓赴青海玉树灾区旅游的提示。西安专门制作安全警示牌并竖立在危险地段，提示游客防范旅游景区地质灾害。青岛、西安建立了安全短信通报联络制度。二是在重点时段和重大活动期间发布客流引导信息。在每个黄金周前七天起，全国假日办每天通过新闻媒体发布信息预报，通报各主要旅游城市、各主要旅游景区住宿、交通情况信息；在举办“北京奥运会”、“上海世博会”期间，也先后发布了大量住宿、交通、景区等客流信息，引导游客错峰旅游，避免人流拥挤导致旅游安全事故。北京市旅游局在每年 “五一”、“十一”、“元旦”、“春节”等重要节假日之前，通过各种媒体、游客服务中心、旅游咨询中心等多种渠道向广大游客发布《快乐出行，确保平安》的安全提示，确保广大游客的旅游安全。
（五）把旅游保险作为转移和化解旅游安全风险的重要手段来抓。旅游保险不仅具有事后的经济补偿功能，而且具有辅助社会管理的作用，事关旅游企业和广大游客的切身利益，近年来，国家旅游局与中国保监会推动了“旅保合作”，共同出台了《关于进一步加强旅游保险工作的意见》。各级旅游部门也加强了与当地保险监管部门的合作与联系，加强了对旅行社、旅游景区、饭店、承运人责任保险以及游客个人保险等组成的多层次、全方位旅游保险体系的培育，并重点推动旅行社责任保险的统保工作。前几年，上海、宁夏、青海、大连、宁波、青岛、武汉、长沙、成都等地旅游部门与当地保险机构合作，推出了区域性旅行社责任险统保项目，取得了一定效果。在此基础上，国家旅游局推动实施了“2010年度旅行社责任保险全国统保示范项目”，成为国内各行业中率先实行全国统保的行业责任保险，也是目前推动和运行最好的行业责任保险。目前，项目总体运行情况正常，项目的各项保障措施不断完善，理赔工作有序开展，较大以上案件得到妥善处置，旅行社与旅游者及保险公司的纠纷逐步减少，索赔难、理赔慢的问题得到初步解决，旅行社的风险防范意识和风险管控水平不断增强，旅行社业的风险数据逐步积累，旅行社责任保险对旅行社行业安全风险的转移和化解作用得到进一步发挥。截至10月31日，全国有效投保示范项目的旅行社共10282家，投保率达50%。内蒙古、海南、宁夏投保率达100%，山西、福建投保率超过90%，云南投保率超过80%，湖南、贵州、陕西投保率超过70%。青岛、厦门、武汉等城市已实现100%投保。河北、山西、山东、广东、陕西、宁夏、新疆推动与统保示范项目配套的旅游团体意外险的发展；云南在统保示范产品的基础上推出补充保险----承运人责任险，并建立了云南省旅游安全救援保障中心。
（六）把旅游安全宣传和培训作为强化旅游安全保障的重要方式来抓。各地积极开展对旅游从业人员的安全培训。国家旅游局专门组织编写《旅游安全培训丛书》。北京市在从业人员中开展“十个一”安全活动；上海市在世博会召开之前，先后对旅游行业5万余名安保骨干进行了轮训；甘肃采取请进来、走出去等方式，邀请省内知名专家开展旅游安全应急救援常识培训10余次，培训从业人员5万人次；大连与市安监局专业培训机构合作，对全市旅游企业安全管理主要负责人和安全专管员进行轮训；广州与红十字会合作开展了对导游人员的培训；杭州制作了旅游安全宣传片免费下发旅游企业用于宣教培训。同时，各级旅游部门积极开展“安全生产月”、“出境旅游安全宣传周”等针对旅游者的宣传活动，浙江、陕西、杭州、苏州等地印制了旅游安全应急手册等安全宣传资料，免费向游客发放，并利用旅行社门市窗口、景区宣传栏、饭店告示牌、旅游网站、短信、旅行社行前说明会等多种形式向游客广泛开展旅游安全知识宣传。在全社会营造“关注安全，平安出行”的氛围。
二、切实增强做好旅游安全与保险工作的责任感和使命感
旅游业关联度大、产业链条长、涉及环节多、抗风险能力弱。任何一个涉旅突发事件，都可能给旅游者生命财产造成重大损害，都可能使一个国家或地区的旅游业遭受重大挫折。所以说，安全是旅游的生命线。近年来，我国旅游业快速发展，旅游行业规模不断扩大，出游人数不断增加。截至2009年底，我国共有各类旅游景区景点2万多个，星级饭店14237家，旅行社20399家。2009年全年国内旅游人数19亿人次，入境过夜旅游人数5088亿人次，出境旅游人数4766万人次。据预测，到2015年，国内旅游人数将达33亿人次，入境过夜旅游者人数将达9000万人次，出境旅游人数将达8300万人次。急剧扩大的旅游市场规模，使旅游安全保障压力空前增大。我国又正处经济社会转型期和社会矛盾的多发期，各种社会问题凸显，安全生产隐患增加，不稳定因素突出；境外安全局势日趋复杂，恐怖活动等对我出境游客的安全保障工作带来新的挑战；我国还是自然灾害高发国家，因灾造成旅游者人身财产损失的情形时有发生；传染病疫情等公共卫生事件也威胁着游客的健康安全。
同时，旅游安全与保险工作也还存在着一些问题，主要是：一些领导干部对旅游安全认识还不完全到位，有的还只是口头重视，缺乏实际支持；旅游安全管理的责任不够清楚、机制还不够健全；旅游安全规制建设滞后；各地对旅游安全的投入普遍不足；各地旅游安全和应急处置的技术手段相对落后；旅游企业和从业人员安全责任意识有待进一步增强。部分地方对旅游保险研究不够，对保险转移安全风险的作用认识不够到位，指导旅游企业和旅游者通过保险转移风险的能力还有待提高。此外，我国旅游保险还处于起步发展阶段，游客及旅游企业保险意识不强，旅游保险市场还不够成熟，覆盖旅游全过程的旅游保险体系尚未健全。
我们要看到，保障旅游安全既是旅游业成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的需要，也是我国建设世界旅游强国的需要。“十一五”以来，各级政府、各有关部门对旅游安全和保险工作高度重视，旅游安全生产的舆论氛围逐步形成。经过各级旅游部门和广大干部职工的努力，旅游安全和保险工作的体制、机制和法制建设都有了较大进步，旅游安全保障能力得到明显增强，这些都是我们进一步做好旅游安全和保险工作的有利条件。我们也要认识到，经过我们的努力，旅游安全事故是可以减少并有效控制的，旅游保险保障体系是可以逐步健全和完善的。
为此，各级旅游部门要牢固树立“旅游安全无小事、游客利益无小事”的理念，充分认清当前和今后一个时期的旅游安全形势，增强旅游安全和保险工作的紧迫感和责任感。既要认清旅游安全保障工作的长期性、艰巨性、复杂性和反复性，也要进一步增强信心，以高度负责的态度，扎实的作风，全力做好各项旅游安全和保险工作，为旅游业又好又快发展提供安全保障。
三、扎实推进旅游安全与保险工作
（一）加强旅游安全与保险工作的全面保障。一是进一步强化领导。各地、各单位“一把手”要负总责、亲自抓，主要领导对旅游安全要有非常明晰的发展理念，要清楚认识保险对旅游风险转移的作用，并给予足够的重视，要把安全和保险工作列入本部门、本单位的重要议事日程，建立健全旅游安全与保险工作机构。二是进一步落实责任。各级旅游部门要按照职能分工，做好旅游安全服务、协调、监管工作，要落实企业的旅游安全主体责任，把责任层层细化分解和落实到基层、落实到企业、落实到每个岗位，做到“人人有责、人人负责”。三是进一步加大投入。各地、各单位要加大对旅游安全和保险工作的投入，确保资金到位、设备到位、人员到位，切实解决安全保障工作中的重大问题。四是进一步创新工作方法和手段。各地要敢于打破旧框框，不墨守成规，积极推进工作方法和手段的创新。要利用先进技术，在安全和保险信息的收集、评估、发布、报送以及突发事件的应急处置和安全监管等方面，开创新的工作手段，提高工作效率。
（二）提高旅游行业的风险防范能力。一是要进一步完善旅游安全法律规制和应急预案体系，明确安全职责，增强预案的科学性和可操作性。二是要加强旅行社的安全监管，特别要加强用车、用餐、游览等重点环节的安全管理。三是要协同相关部门，加强重点时段、重点部位和重点环节的旅游安全检查，对存在安全隐患的要督促整改，整改后仍不具备安全保障能力的要坚决予以关停，并及时披露有关信息。四是要加强与相关部门和单位的信息沟通与合作，逐步建立健全旅游目的地安全风险评估和信息发布制度，拓宽信息发布渠道、扩大信息覆盖面、提高信息发布时效，引导旅游企业和游客主动规避和防范各类旅游安全风险。
（三）提升旅游安全应急处置水平。一是进一步强化多部门、跨区域和境内外合作的旅游突发事件应急处置机制，提高旅游突发事件协同处置能力。二是建立健全旅游专业化和社会化、政府救助与商业救援相结合的旅游紧急救援体系。三是强化24小时值班制度，畅通信息，确保发生突发事件后，能够及时报送信息、妥善处置。四是建立健全导游、领队等旅游从业人员的安全教育培训制度，持续组织开展安全思想教育、安全知识教育和安全技术知识教育，提高旅游企业和从业人员的安全责任意识，增强应对和处理突发事件的能力。
（四）增强旅游保险转移和化解旅游风险的能力。一是要进一步发挥旅行社责任保险统保示范项目的积极作用。首先，各地要统一认识，服从大局，加大推动力度，尽快建立健全项目领导机构和联合工作机构，统筹协调推进各地的统保工作，争取2011年全国统保率达到80%。第二，要进一步健全调解处理中心，扩大覆盖面，争取在2011年覆盖全国省、区、市及重点旅游城市，数量超过40个；壮大调处员队伍，提高人员素质，争取调处员人数超过180人，形成全国调处中心、城市调处中心、地方调处员的分工负责的局面，在调解旅游纠纷、妥善处置事故、创造和谐旅游环境等方面发挥更大作用。第三，项目的保险经纪公司要增强对旅游行业的了解，强化人员素质、健全服务网络，进一步提高协助旅行社投保、索赔和向旅行社和旅游部门提供风险防控服务的水平。项目的保险公司及分支机构要严格履行合约，提高理赔效率，进一步提高统保示范项目的服务水平，二是各地要深化“旅保合作”机制，结合本地实际，在旅行社责任保险统保示范项目基础上，引导保险机构开发适合旅行社和旅游者需求的、与统保示范产品相补充的保险产品。三是各地要积极培育旅游各环节保险保障体系的建立，推动景区、饭店、车船等投保责任保险，引导旅游者购买个人保险产品，解决旅游者在境内外突发意外和疾病、行程延误、行程取消后的经济补偿。
（五）加强对游客的安全和保险宣传教育。要采取播放旅游安全公益广告、免费发放旅游安全应急手册及宣传挂图、组织旅游安全和保险主题宣传活动等多种形式，广泛开展旅游安全和保险的宣传教育，普及旅游安全、保险知识和安全防范技能，提高游客自我防范意识和应急自救
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