《旅行社条例》第四十七条规定：“旅行社转让、出租、出借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政管理部门责令停业整顿1个月至3个月，并没收违法所得；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。受让或者租借旅行社经营许可证的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下罚款。《旅行社条例实施细则》第二十七条第二款，将“准许其他企业、团体或者个人，以部门或者个人承包挂靠的形式经营旅游业务的。”列入转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为。
以上条例和细则说明，受让或者租借《许可证》是非法经营行为，以承包挂靠的形式经营旅游业务，要受到法律法规的制裁。2010年下半年，内蒙古自治区旅游局重点开展了整治旅行社挂靠承包的旅游市场专项治理工作，现将情况汇报如下：
一、统一思想，深刻认识，认真部署工作
2010年6月，国家旅游局李任芷司长一行前来我区检查调研旅行社工作。召开专题会议，指示工作方向，一场整治旅行社挂靠承包违规经营的旅游市场治理工作，在我区即时拉开。工作历时4个半月，基本完成阶段性任务。部署工作时我们是这样做的：一是认真学习国务院领导、国家旅游局领导的批示内容，深入领会精神实质，深入剖析对行业的危害和影响。指明要从讲政治、讲大局、讲科学发展的高度，充分认识专项整治工作的重要性、特殊性，认识挂靠承包对旅游业影响的严重性、危害性，把整治工作摆在2010年及今后一个时期行业管理的重要工作来抓。二是局党组召集专题会议，立即制定下发《全区整治旅行社挂靠承包违规经营专项工作方案》。成立专项工作领导小组，建立全区上下主要领导亲自抓、分管领导直接抓的工作机制。确立依法查办，严加整治的工作原则，坚决遏止挂靠承包这一业内劣行，真正树立起“人民群众更加满意的现代服务业”的品质、形象。三是分阶段、按步骤、定规则地作出认真细致的部署。要求各盟市旅游局召开专项工作动员大会，讲明挂靠承包给旅游全行业带来的诋毁、损坏，对旅游消费者欺诈行骗所埋下的极大隐患。要求管理科、质监所的所有执法人员，努力做到国家旅游局领导去年讲的“打铁要得自身硬”的嘱托。专门拿出时间，组织《旅行社条例》的岗前学习。提出登门造访旅行社100%，核对旅行社部门、分社、服务网点100%的要求。同时要求所有的旅行社正视这一问题，进行自查自纠，如实登记表格，向当地旅游局上报完整的材料。四是自治区整顿办组织4个督察组，对8个主要城市进行工作督察，强调这项工作的重要性、阶段性和长期性。五是自治区、盟市两级旅游局负责同志接受媒体访谈，播出行风热线，开通举报渠道，设立举报电话，寻求可信证据。及时公布检查信息，主动接受社会监督，把政府的行政行为，交给人民群众，理直气壮地树立旅游的正气、正风。六是注重方式，依法查办，要见到处罚结果。提出要注重调查研究，注重事实取证，注重政策法规执行效果的工作方式。该处罚的必须处罚，该教育的要教育到位、到心，立足于查处一批，教育一片，力争在社会上转好对旅行社业的一些评价。
二、强力推进，落实措施，统筹执法检查
我们主要的措施有：一是针对旅行社管理人员、旅游行政执法人员，分别列出学习掌握《旅行社条例》的章节，点出重点，查证学习记录，意在学以致用。二是探索性的划清旅行社内设部门与挂靠承包的界限，担任部门经理，必须是本社投资者，或者是一年以上的正式聘任职工。行使合同签字的人，必须提交个人所有的真实信息，备以应时查办。三是收存所有旅行社的法人印章、法人代表名章、合同专用章等印信、印模；收存所有的旅行社分社、服务网点准确的街道、楼宇、房间号位置，以及负责人的照片、个人信息，建立备查案卷，加强管理掌控。四是旅行社完不成自查上报的，不受理其申请事项，不同意、不支持任何事情，以震行政权威。五是要求盟市管理口上的干部包社到人、包任务到人，逐一查实、逐一核对。做到责任到人、到点、到管理对象，逐步构建监管网络。六是整治工作与常规业务挂钩办理。重点地区在整顿期间暂停办理设立旅行社业务，其他业务视地区、旅行社整治情况而定。借以加重整治的分量，扭转轻视管理的倾向，祛除先发展后规范的说法，施以重审批更重监管的用意。
我们统筹的主要做法有：一是抓住旅游服务质量提升年这个纲要，看作是国家旅游局学习实践科学发展观的一大思想成果，寄寓着旅游业优质发展的长远之计。确立“内提服务本领，外传服务质量”的主题，一切助推服务质量的提升，一切为着广大游客的利益，一切体现旅游朝阳产业的兴盛。二是认真填报旅行社、星级饭店统计调查报表，大力推进旅行社责任保险认购工作，动真格、动真情。盟市地区不完成前面工作要求的，不要推荐、上报后面的工作事项。三是及时转发国家旅游局《关于开展旅行社执法检查的通知》等5个文件，注重有针对性地具体要求，将《旅行社条例》贯彻到实处。四是正确应对媒体的报道、评价，端正态度，以柔克刚，不搞攻讦。在内蒙古日报开设“服务质量提升在行动”专栏，登载文章80余篇；在区台、地方台开展“行风热线”访谈50余次；举办大型、较大型启动仪式29次，推出百家旅游企业《倡议书》。突出“认购责任险，花钱买平安，重合同、看操行，真报价、报真价”这些旅行社的承诺，把“品质旅游，伴你远行”贯穿在旅行社的经营当中，播撒在人民群众当中。五是牢牢抓住安全旅游这条生命线。强调人人抓安全，处处讲安全，始终保安全；要求不安全的业务不做，不安全的活动不搞，不安全的地方不去，将安全检查贯穿于所有下基层工作的次数、过程当中。六是将行业管理的执法检查纳入机关党风廉政建设，以及行政机关执法考核、行风评议之中。管行业必管行风，抓整治必抓党纪、政纪。 “三讲”仍然要讲，先进性贵在持久，创先争优要创在平素和务实当中，加大对旅游执法人员的要求。
三、同心协力，齐抓共管，收取实际效果
经过旅行社、盟市、自治区的三级连查，共同整治，概括的讲看到了积极效应。一是全区统一行动，坚决遏止了挂靠承包的经营行为。二是《旅行社条例》得到深入贯彻，依法行政和依法经营取得更多的一致。三是旅游服务质量提升年工作得以有力推开，品质旅游，文明旅游正在积极倡行。四是旅游从业人员得到教育引导，注重人员队伍建设将成为企业的发展方向。
整治工作主要的数据有：自治区参加盟市动员会议3次，区、市共计召开各类会议60余次，检查旅行社612家，处罚旅行社 43家（责令改正20家、通报批评11家、停业整顿4家、处以罚款8家、罚款数额14.4万元）。期间，注消旅行社23家，检查扣分导游员52人。自治区督办案例8件。揭露、取缔虚假的旅行社“代表处”“联络点”30余处。
四、问题分析和下一步打算
我区整治挂靠承包取得一点成果，但是，旅行社市场经营的问题，不会因一次治理就告成。特别是挂靠承包这种手法诡秘，头尖获利的搞法，就更不会一蹴而就，一役以毕之，就要求我们长期加以治理。
一是地区上整治程度、工作效果不平衡。整治中看到，哪里的旅游局给予了高度重视，真正进行整治，哪里的力度就比较大，效果就比较明显。相反，认识上不去，重视不到位，那就效果一般，平平淡淡。甚至个别的地区对挂靠承包还抱着放任思想，行动迟缓，难行处罚，就给个别社、个别人留下了可趁之机。能不能整治挂靠承包？持什么态度整治挂靠承包，关键取决于主要领导的认识，取决于对建立公平市场秩序的职责履行。事实上，只有缺乏整治的态度和决心，没有整治不了的违规行为。
二是整治工作还深入不够，打击处罚的执行力不够。有的地区对《旅行社条例》的学习掌握不够，检查人员实际解决问题的思路、办法不足。该澄清问题的没有能够及时澄清，该限止的行为没有及时限止。还有的对于已经查出很明显的违规行为，懈怠责任，敷衍处罚。有的整治总结虚话套话较多，而实际措施却很少；有的出动次数、人数有了，但给予处罚较少，罚款到手、到位就太少。任何执法检查，少了必要的经济处罚，就等于整而不治，处而不罚，形同于削弱行政机关的权威。此情，我们已严加批评纠正，并在今后的工作中挂钩办理盟市旅游局行业管理的有关业务。
三是旅游行政执法人员队伍素质总体上不高，整治工作方法较少，作用力不足。执法人员业务掌握和实际执法检查的效果还存在较大差距，执法过程和执法成功还缺乏效力。部分工作人员平时钻研工作、钻研业务也不足，书本水平和办理能力均处于偏低层次。这些我们要在行业内进行警示。公平靠正义来维护，正义首先由政府来主持和伸张。作为政府公职人员必须树立为公平而立、而战的人格、品质，这是极其重要的，无可推卸。
四是旅行社对整治挂靠承包抱有侥幸心理，避其锋芒，事后复燃。可以想到，个别旅行社并未完全接受批评教育，施以的处罚表面上到位了，内心里可能还不服气；少部分尚未披露的旅行社，仍存在着满不在乎、随意散布歪曲的理由。绝大多数旅行社虽然已经认识到挂靠承包是业内祸害、是毒瘤，但基于许多因素，缺乏鄙视和共讨。甚至还有一些旅行社的退出人员、社会游散人员，仍在寻租某些旅行社的出让招牌，还有许多形形色色的想法、做法潜伏在业内业外。我们已告知：挂靠是对旅行社公共秩序的公开破坏，是对公共权利的公然践踏，这一卑劣手法必须铲除，必须清扫出旅行社业的大门之外。承包仅限于社内，两者决不可组合而成，决不允许社外生社,胡乱欺骗经营。凡是挂靠承包造成群体性事件，造成重大伤亡事故，构成刑事犯罪的，除了追究当事责任外，必须将外包社的法人代表（总经理）予以惩治和责罚，这个道理没有讲不通的，也没有不可行的。
我们下一步的打算，一是列入旅游行业年度的重点工作，充分重视，常规治理。进行挂靠承包的再检查，建档立卷，严防诈骗。二是继续深入学习贯彻《旅行社条例》，强化对旅行社的培训教育，同时施以必要的处罚。三是加强管理处、质监所人员素质能力建设。在《条例》的应用上下功夫、下力气，努力做到：掌握旅行社户数像公安的户籍民警一样详实，掌握旅行社经营状况像税务的协税员一样在行。进行区片化、网格化的动态监管，随时发现随时铲除。四是推广内设部门、服务网点公开化、同一化的做法。将部门经理、网点人员照片、信息张贴于经营场所墙上，亮明身份，接受公众监督。建议联系到街道办事处、派出所，放在老百姓当中，获得群众的支持。五是探讨建立执法人员考评机制，对执行了处罚的干部给予肯定，对执而不罚的干部进行记录，备以考核任用干部的佐证。六是建立整顿旅游市场秩序的联合、联动机制。每年召开至少一次的旅游、公安、交通、税务、质监等联席会议，将执法部门的好经验、好做法引入到旅游执法当中，有效打击黑社、黑点，使其无藏身之处。
整治旅行社挂靠承包工作，是2010年国家旅游局赋予我们内蒙古的光荣任务，我们谈不上有多少经验，有的就是国家旅游局布置什么，我们就做什么，就尽量做好。其实，与国家旅游局领导们的期待差的很远，与各省区市市场治理工作的深入程度，实际的水平还差的很远。我们一定要在贯彻《国务院关于加快发展旅游业的意见》的工作中，在我们迎来国家“十二五”规划宏伟蓝图展开的时候，听从上级指挥，携手兄弟省区，振奋精神，再鼓干劲，共同用学习实践科学发展观的思想动力，创造旅游业发展美好的明天！
注：本文为内蒙古旅游局在2011年全国旅游监管工作会议上的交流材料
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