为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》中有关开展旅行社信用等级评定的部署，着手研究制订旅行社等级标准及其实施工作，日前国家旅游局监督管理司开展了全国旅行社等级评定情况调查。
调查采取发函请各省级旅游局书面报告并提交标准文本或规范文件，与网络查询和搜集相关资料相结合的方式进行，然后有关工作人员进行了汇总、分类、比较等研究。本文依据材料而成，但所提出的观点和意见、建议，均为作者个人观点。
□ 蔡家成 黄海亮
一、各地开展旅行社等级评定或考核的基本情况
全国绝大部分地区都开展或正在准备开展旅行社等级评定，但评了等级的旅行社覆盖面还比较小;在方式上：多数地区以实施地方标准的方式，但仍有相当一部分地区采取非正式标准和规范形式;等级表示主要是A级和星级，少数地区采取其他形式;等级设置主要为五级和三级;评定内容基本是对旅行社进行全面检查、考核并分等定级;评定组织管理多为省和市地两级分等级负责;已经评定旅行社的地区等级结构呈中间大、两头小的纺锤形
⒈地区覆盖。全国32个省级单元中，24个已经开展旅行社等级评定或考核工作，4个省、直辖市(江苏、上海、广东、海南)正在制定标准准备开展，4个(内蒙古、重庆、甘肃、兵团)没有开展，占比依次为75.00%、12.50%和12.50%。已经开展的地区中，山西、吉林、黑龙江3省分别由一个城市(太原、吉林市、哈尔滨)制定实施地方标准;辽宁省组织开展旅行社服务质量评价工作，同时大连市制定实施了地方标准。
⒉标准性质和内容。29个已经或准备开展的省市中(辽宁省和大连市分别计算，下同)，制定实施地方标准的18个，由省级旅游局制定实施非正式标准或规范的11个，占比分别为62.07%和37.93%。其中，从标准和规范名称到考核评价项目内容都是进行综合等级划分与评定的为25个，占86.21%，仅有河北(诚信旅行社)、浙江(品质旅行社)、太原(绿色旅行社)、西安(质量信誉等级)4个所用名称不同，但内容项目也基本都是综合等级评定。
⒊等级设置。29个省市中，设置5个等级的16个，占55.17%，其中1A—5A的7个，1星—5星的9个;设置3个等级的8个，占27.59%，其中3A—5A的5个，3星—5星的1个，其他的2个(辽宁和海南);设置4个等级的1个(四川)，占3.45%;不分等级的2个(河北和贵州)，占6.90%;尚不明确的2个，占6.90%。设置标准等级的为22个，其中用A级和星级的各为12个和10个，占比为54.55%和45.45%。
⒋评定实施主体。29个省市中，有13个省、自治区实行分级评定管理，占44.83%，其中11个高等级由省旅游局负责、中低等级由市地州旅游局负责(多为四级以上省级旅游局评定管理、三级以下由市地州级旅游局评定管理，但浙江省旅游局仅评定和管理5A级旅行社，4A级以下旅行社由各地级市旅游局负责评定和管理，山东省青岛、济南二市旅游局评定4A和3A级，其他地级市旅游局仅评定管理3A级，省旅游局负责全部5A级和其他地市的4A级评定管理)，2个即广西和四川为市地州级旅游局评后报省级局核准，其中四川只向省旅游局报批特级、一级;有7个省、自治区全部由省级旅游局负责评定管理，占24.13%，其中2个即河北、贵州不分等级;8个城市(含直辖市)均为市旅游局组建评定委员会负责评定，占27.59%;1个即广东尚未明确，占3.45%。
⒌评定情况。已经开展并报告的15个省市共有1742家旅行社评定了等级，占全国旅行社总数的比例为7.65%(以2010年底22784家为基数)。报告的具体等级旅行社合计为1273家(有4个省市未做此报告)，其中5A和五星级109家、4A和四星级282家、3A和三星级754家、2A和二星级120家、1A和一星级8家，占比依次为8.56%、22.15%、59.23%、9.43%、0.63%(其中有5个省市的标准中没有设置1A/一星和2A/二星两个等级)。
⒍等级管理。29个省市中，有20个在标准中明确规定进行旅行社等级复核，占68.97%，其中每年复核一次的8个，每两年复核一次的7个，每三年复核一次的4个，定期或不定期复核的1个;有2个每年评定公布，占6.90%;其余7个不明确。此外，有11个明确规定了等级标识的有效期，占37.93%，其中有效期为三年的10个，五年的1个。
⒎其他。据了解，各省市均是旅行社自愿参加等级评定，但都采取了一次性资金奖励、鼓励引导、宣传动员等措施，贵州则以省旅游局文件方式要求所有旅行社参加考核评价。
综上，可以得出的主要结论是：第一、全国绝大部分地区都开展或正在准备开展旅行社等级评定(占87.50%)，但评定了等级的旅行社覆盖面还比较小(占7.65%);第二、在方式上大多选择制定实施地方标准(已经实施的占54.55%，正在制定标准准备实施的四地也是如此)，但仍有相当一部分地区是非正式标准和规范(11个);第三、等级表示主要是A级和星级(占78.57%)，少数地区采取其他形式;第四、等级设置主要为五级和三级(占82.76%)，其中采用五级的地区为三级的两倍(16个和8个);第五、评定内容基本都是对旅行社进行全面检查、考核并分等定级;第六、评定组织管理多为省和市地两级分等级负责;第七、已经评定旅行社的等级结构基本呈中间大、两头小的纺锤形，但低等级明显小于高等级(四、五级合计和一、二级合计占比分别为30.71%和10.06%)。
二、旅行社等级评定的内容、方式和成效
开展旅行社等级评定的成效：促使旅行社提高设施与服务水平;督促旅行社改进和加强经营管理;促进旅行社转型升级;加强了对旅行社的监督管理
各地进行旅行社等级评定考核的内容为基本条件、经营管理、经营业绩、服务质量、安全保障、企业形象等六个方面，重点是经营管理、服务质量和经营业绩，所占分值基本在60%以上，其中经营管理分值大多超过三分之一，如湖北标准中各项管理所占分值为475分(总分1000分)，四川的“企业经营管理”评分占59%，西安的“企业管理”评分占总分的47%，江西的“企业内部管理”评分占34.5%。除了各项指标评分需要达到等级分值要求外，浙江、四川、西安等地还设定了高等级旅行社的必备条件，如四川规定特级旅行社近三年平均营业收入需1亿元以上，必须参加行业协会，同时还对员工人数和利润指标做了硬性要求。
在评定方式上，一些省市将问卷调查和暗访等作为评分的补充。如北京市旅行社等级评定委员会采取派检查人员以游客身份随团暗访、委托专业调查机构以现场调查和电话采访方式对游客进行抽样调查、派检查组进行现场检查三种方式进行测评，江西、浙江等在评定时发放服务质量调查问卷和员工满意度调查问卷，浙江省的评定和复核采取星评员明察和旅游质监机构访查相结合的方式进行，湖北等在等级评定时派人随团暗访。此外，尽管各地的评定工作都是由旅游行政管理部门主导，尚无采取行业组织、社会组织等第三方机构开展评定认证的，但大多比较重视评委会和检查员的代表性和专业性，如四川省旅行社等级评定委员会由旅游行政管理人员、旅游协会人员、专家等组成。
各地开展旅行社等级评定所取得的主要成效可以归纳为四个方面：一是促使旅行社提高设施与服务水平。参评旅行社按标准对企业硬件设施和软件服务进行了充实、完善与提高，许多旅行社在接受检查评定时提供的台账资料整齐、美观、细致，充分体现了注重细节的行业特点。各地均反映，通过等级评定工作，旅行社在硬件设施、软件服务、企业形象、品牌创建等各方面都有较大幅度的提升。二是督促旅行社改进和加强经营管理。如北京市旅游委报告称，国旅总社按评定标准强化对各部门的管理以及对部门负责人的绩效考核，将签订旅游合同的注意事项及规范用语印制成册发给各门市部员工进行学习;康辉总社重新修订了游客意见管理办法，进一步细分了客户管理职责;凯撒国际旅行社、目的地国际旅行社等还建立了竞争者信息收集与研究制度。三是促进旅行社转型升级。通过综合评审和等级划分，改变了过去旅行社业无等级区别、鱼龙混杂的状况，使旅行社的经营服务和企业信誉等接受行业、游客和社会监督，促使旅游企业走出低端竞争，实现转型升级。由于中小旅行社很难被评定高等级，迫使其形成、加入集团和网络而增强实力或者分享大旅行社高等级所带来的利益，因此，等级评定对于旅行社集团化、网络化和改变弱、小、散、差状况也将产生重要促进作用。四是加强了对旅行社的监督管理。各地在制定实施标准时，都注意将管理部门的要求落实到考核测评指标和工作中。如西安市规定，旅行社有重大投诉，给西安市造成负面影响的、投诉率高于全行业上年度平均1.5倍以上、使用非法车辆、发生甩团事件、强迫游客消费、未落实导游员报酬机制、发生由旅行社负主要责任的人员伤亡安全事故、未及时足额投保旅行社责任险和缴存旅行社质量保证金等，均要降低乃至取消等级。
三、旅行社等级评定出现的问题及改进意见
各地就改进、实行旅行社等级评定提出建议：尽早开展全国旅行社等级评定工作;注意全国标准与地方标准的衔接;高度重视标准宣贯工作
各地实行旅行社等级评定方面出现的问题主要有四点：一是参评企业不多和覆盖面不广，占旅行社企业数量绝大部分的中小旅行社积极性不高。由于旅行社等级评定标准内容多为引导性，标准要求较高，旅行社需要有较大的人力和财力投入才能获得高等级评定，因此部分抱着非高星级不评的旅行社对投入过多犹豫不定，一些中小旅行社则“高不成低不就”，积极性不高。标准设置了低等级实际参加和评定的旅行社不多，以及相当一部分地区在标准规范中不设低等级，也都是这种状况的表现。二是基本没有形成层次分明的旅行社等级结构。与上述情况密切相关，由于旅行社不同于饭店和景区，其等级与产品和服务档次很难形成对应关系，不同等级的旅行社经营旅游线路产品的档次水准很难划分，导致旅行社被评定中低等级时不利于招徕游客和开展业务，因此，积极和愿意评定中低等级的旅行社就必然很少，往往只有大型骨干旅行社因为能够被评定高等级而有比较大的积极性。这样，旅行社等级结构最终会趋于高等级化，即绝大部分都必须是高等级的旅行社，低等级的旅行社将很难生存，中等级的也会减少。三是旅行社等级的稳定性比较弱。旅行社主要靠软件和服务，经营管理人员队伍变动、市场环境变化甚至自然、社会因素都会导致其等级在短期内发生比较大的变化。四是标准及其实施工作存在不足。一方面，由于旅行社主要靠软件和服务，其评价方式很多与人的主观感受关系密切，难以用客观、量化指标来检测，因此，旅行社等级评定与饭店、景区、游船相比难度大得多。另一方面，从各地看，奖励、支持旅行社参加等级评定的政策力度有限且难以持久，标准宣贯力度也有很大差别，旅行社等级评定在行业和社会上产生的影响相对有限，地方标准很难在全国及国外同行中产生比较大的影响力，即使是在评定工作已经开展多年的地区，也还没有广泛形成“选择旅行社看等级”的局面。
因此，各地就改进、实行旅行社等级评定提出了三个方面的意见和建议：第一、尽早开展全国旅行社等级评定工作。随着我国社会经济的快速增长和旅游市场的扩展，旅行社面临的环境发生较大变化，通过开展全国旅行社等级评定工作，将进一步发挥旅游行政管理部门的引导、服务与监督职能，在全国乃至国际上树立中国旅行社的等级形象，为消费者和经营者提供直观、可信的旅行社服务质量和信誉等级标识，促使旅行社提高经营管理水平和服务质量，优化旅行社产业结构。总之，各地对开展全国性的旅行社等级评定工作呼声很高。第二、注意全国标准与地方标准的衔接。在研究制定和实施全国性标准时，要充分考虑已经开展旅行社等级评定工作地区的实际情况，做好衔接工作，特别是高等级旅行社所获得等级的衔接、过渡要尽可能平稳顺畅，目的是尽可能减少企业投入和对其经营的不利影响。第三、高度重视标准宣贯工作。开展系统的、长期的宣传工作，使旅行社等级及其评定广为人知，成为旅游者出行和其他经营服务者选择、判别旅行社的重要因素，从而提高旅行社参与评定的积极性，促使旅行社主动按照标准要求改善硬件、健全制度和全面提高服务水平。
四、开展全国性旅行社等级评定的建议
尽快制定和实施全国统一的旅行社等级标准;全国旅行社等级划分与评定以品质旅行社为对象;在标准制定和实施的具体方式上要注意三点
首先，尽快制定和实施全国统一的旅行社等级标准。这既是旅游服务、旅行社经营发展的需要，也是改进、加强对旅行社监督管理和公共服务的需要。同时，制定实施旅行社等级划分与评定国家标准的条件完全具备，很多地区制定实施地方标准或规范，在行业和社会上已经产生了比较大的影响，其标准、工作经验也为制定实施全国标准奠定了很好的工作基础。此外，在已经制定和实施了很多地方标准的情形下，没有必要再从行业标准开始全国性的等级评定工作，国家标准也是可以修订的。
其次，全国旅行社等级划分与评定应以品质旅行社而不是所有旅行社为对象，标准名称即为《品质旅行社等级划分与评定》。因为对所有旅行社进行分等定级缺乏市场基础和科学性，而为品质旅行社进行分等定级比较符合旅行社行业的实际，因而效果会更好。在这方面，实施二十多年的饭店星级标准所取得的经验值得学习，即在初期低星级饭店数量就不多，没有形成金字塔形星级饭店结构状况，后来这种势头不断增强，目前饭店评定低星级的积极性越来越低。全国旅行社等级设置就宜粗不宜细、宜少不宜多，以三级为宜，且不设低等级，主要是考虑以旅行社软件和服务为主的客观情况以及评定方法的客观性相对较弱、指标量化相对比较难等因素。因此，考虑到企业经营特别是宣传招徕的合理需要，只设中高等级，不设低等级。此外，可以考虑用钻石来表示全国旅行社等级(分别为三钻、四钻和五钻级)，主要是考虑星级已经被我国旅游行业广泛使用，钻石还没有被广泛使用，而景区已经使用A级标识，旅行社等级用钻石表示就可以与饭店星级、景区A级形成“三足鼎立”的局面，进一步可以考虑采取注册保护或因“使用在先”对其他行业使用钻石产生一定的限制作用。
最后，标准制定和实施的具体方式建议有三个：一是在时间上要抓紧，力争在一年多的时间内完成标准立项和编制发布工作，从2013年开展标准宣贯和等级评定，争取在新条例实施五周年之际即2014年产生首批全国品质旅行社。且首批全国品质旅行社评定要严格控制质量和数量，可以采取给各地下达控制性而不是必须完成的任务性指标的方式。二是突出标准宣贯，尽快、尽量发挥其积极作用。在标准制定和发布过程的重点环节、时段，组织开展比较广泛、深入的宣传，标准发布后分层组织宣贯、培训，力争使其尽快成为继饭店星级标准之后又一个有广泛影响并被认可的成功的旅游国家标准。三是在标准实施方式上，初期完全由旅游行政管理部门主导，但必须注意发挥专家、行业组织和其他社会力量的作用，基本上轨道后再将等级评定、复核等具体工作移交给行业组织或者其他社会
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