[摘要] 开展旅行社等级评定，尽管已经研究探讨了十多年，地区层面的实践也历时多年并已经覆盖到绝大部分地区，但评定的必要性和可行性，等级的客观性、科学性和稳定性，等级评定的实施主体、评定对象、评定性质和内容等若干重点问题的意见仍未统一，值得探讨。
□作者：国家旅游局监督管理司 蔡家成
开展旅行社等级评定，尽管已经研究探讨了十多年，地区层面的实践也历时多年并已经覆盖到绝大部分地区，但评定的必要性和可行性，等级的客观性、科学性和稳定性，等级评定的实施主体、评定对象、评定性质和内容等若干重点问题的意见仍未统一，值得探讨。
一、旅行社等级评定的必要性问题
按照性质和功能，事物可以划分为不同的类别。同一类型的事物，按照功能强弱可以分出级别。人类对事物等级的划分方法，包括直接和间接两种，前者是通过对事物本身的检测、分析来划分等级，后者是用迂回、转化等方式来划分等级。对于供人类使用和消费的产品，有形的物质产品多采用直接对产品进行检测鉴定划分等级的方式，无形的服务类产品和有形与无形相结合的组合型产品，则采用对其生产供给主体性能质量保证能力及实际业绩和各有关方面的评价来为其划分等级，也就是一种转化、迂回的间接方式。国内外对服务性和组合型产品以及综合性事物的等级划分，基本都是采用这种方式，如对金融、保险、证券等服务机构和医疗卫生机构、住宿和餐饮等服务企业所进行的综合性等级评定，对个人、组织乃至国家的信用状况所进行的单项等级认定等等。
旅行社是通过组合其他生产经营服务者的产品来为旅游者提供服务的，其产品的典型特征是组合性和服务性。尽管这种产品从性价比上看可以划分等级，如豪华等、标准等、经济等，但其质量状况还很难由此来判定，因此需要转化为对旅行社在服务能力、质量保证能力和实际业绩状况、有关方面评价等综合考核评价，来间接认定其产品质量性能档次。所以，尽管尚未听说过国外有对旅行社进行等级划分评定的事，但我国绝大部分地区从旅行社的性质特征、我国社会经济模式从传统计划经济向社会主义市场经济转型阶段消费者和相关方面对旅行社经营服务能力、质量保证水平识别判断，以及旅行社经营和行政管理等需要考虑，逐步开展了旅行社等级评定工作。
具体来说，开展旅行社等级评定的必要性主要有五个方面。一是让旅游者和相关经营服务者通过等级能够简单、直观地识别、判断旅行社经营服务能力和质量保证水平，即为旅游者和相关经营服务者等旅行社产品的消费者或者向旅行社提供产品、开展业务协作的供应商服务。这一点是与对一般产品或者其生产提供主体分等定级相同的，这种必要性主要是看消费者等能否自行识别、判断产品和服务的质量状况。目前在我国，对旅行社产品的消费者和供应商来说，这样做显然还比较困难，所以要由权威组织采用科学方式来对旅行社进行等级划分，以为其提供直观、可信的识别、判断方法。二是旅游消费者和相关经营服务者对旅行社等级评定的需要，也就必然转变为旅行社经营服务的需要，即旅行社开展宣传招徕和吸引游客以开展经营服务、向消费者和其他业务关联组织、个人证明其质量、安全和信用保障能力等需要，即旅行社所获得的等级成为其取信于消费者、取信于行业、取信于社会的可靠、直观标识、凭证。三是目前我国旅行社法律制度没有对旅行社作出类型和等级划分，各级旅游行政管理部门依据统计调查所开展的排优排强和定期考核等，在一定程度上对旅游者、相关经营服务者，识别、判断旅行社的经营服务能力和质量信誉状况发挥了作用。但不是综合性、规范性、普遍性的方法，作用和效果有限。通过制定实施系统、全面的标准来进行旅行社等级划分，效果则会完全不同。四是我国在比较长的时期内仍处于建设成熟完善的社会主义市场经济体制过程中，还不具备市场经济国家那样主要通过消费者、供应商来对旅行社的质量、信用状况进行评价的条件。五是由于多种原因，目前我国旅行社专业化、网络化、品牌化发展水平还不高，通过等级划分和评定，可以促进旅行社在注重质量信用的同时，加快专业化分工和网络化、集团化发展，加快塑造综合性、专业性的企业品牌、产品品牌和服务品牌。此外，绝大多数地区开展旅行社等级考核评定工作，说明在目前阶段，无论是对旅游消费还是旅游经营服务者和监督管理工作来说，都是必要的。
在全国统一开展旅行社等级评定的必要性在于，旅行社的经营服务大多是跨区域和跨国境的，地方认定的等级只是就本区域的情况所进行的高低优劣比较，各地在考核项目内容、方式及评定工作原则等方面的差异进一步放大了等级差异。因此，地区性的等级评定在全国范围内的权威性、可信任度必然受到影响。在出入境旅游经营服务上，各个地区评定的等级与全国统一评定的等级所可能获得国外旅游者和相关经营服务者的认可，差别就会更大。
二、旅行社等级评定的可行性问题
饭店、餐馆、景区、游船、旅游厕所等我国已经开展等级评定的旅游经营服务组织或设施，主要是通过或依托资源、设施、设备、物品等有形的硬件来开展经营服务的，针对这些硬件及其所决定的功能、服务等软件制定实施检测、分析的标准指标，来进行等级划分和评定，比较容易操作，结果也会客观、公正、科学、可信。旅行社主要是利用信息资源、知识资源、智力资源，组合、包装或直接利用其他供应商的产品，来开展经营和提供服务的。简言之，旅行社主要靠软件来开展业务，硬件通常只是辅助性、基础性的。同时，旅行社提供的旅游服务质量状况评价还与旅游消费者的主观感受有密切关系。这样，通过对这种无形的软件及其所提供的与人主观感受关系密切的服务性产品的能力来设置指标、标准进行等级划分与评定，其客观性、公正性、科学性和操作的可行性及难易程度都值得考虑。
更为重要的是，饭店、游船等服务产品，由于其性能、质量首先决定于资源、设施、设备等硬件条件，资源禀赋、投资量、消费支出水平不同，产品的档次水平就会不同。就生产经营看，资源禀赋好，投资总量和单位投资量大，其生产出的产品档次水平就高，反之就低。就消费看，花费多，所获得的产品和服务的档次水平就高，反之就低。这就是说，饭店、游船、景区等经营服务和消费不仅是分层的，而且是基本对应的，生产者和消费者基本都可以自主、自愿选择，花钱多则生产和消费的产品就是高档次的，花钱少则生产和消费的产品就是标准档或经济档的。旅行社则不同，所有的企业都可以按照消费者的购买要求来组合资源和产品，即一般来说，每个旅行社都可以生产提供各种档次的旅游产品。这样，对于旅游者来说，无论自己愿意和实际支付的旅游费用是多少，都会选择最好的旅行社。如果有等级的话，所有的旅游者都会去选择最高等级的旅行社。这些都构成对旅行社等级评定可行性的质疑，并可以用很少有国家给旅行社分等定级来佐证。
上述质疑所依据的事实和分析说明都是有道理的，但并不能从根本上否定旅行社等级评定的可行性。首先，关于旅行社产品组合性的问题，可以由我国广泛深入开展的以各级各类城市为对象的创建活动，例如中国优秀旅游城市、文明城市、卫生城市、园林城市，来做出回答。城市的要素组合性和综合性、复杂性远较旅行社企业为甚，如果能够通过标准和指标检测将其划分评定成国家级、地方级等级别，对旅行社企业划分等级应该简单、单纯、可行、可靠得多。其次，对于旅行社主要依靠软件来开展经营的特性问题，可以通过方式、指标等调整来解决，主要就法定和实际拥有的经营服务能力(资格)、对产品和服务质量的保障能力及其实际表现(资金和人力状况即资质和历史纪录即资历)、旅游者和相关经营服务者的评价(资信)等方面的状况进行考核评价。再次，对于旅行社产品和服务的供给与需求对应性问题，可以通过评定对象确定、等级设置与复核管理来解决，即以中高等级为主(这样也可以更好地发挥引导、示范作用)，设置合理数量的等级以保证检测、考核的准确性、合理性、科学性和尽可能控制检查评定的难易程度，设置科学合理的等级复核管理制度以及时反映旅行社等级状况及其变化。此外，对于旅行社产品和服务质量等级评价，与人的主观感受密切相关，可以通过游客意见调查来应对。最后，这些问题实际上在各地开展旅行社等级评定中都比较好地解决了，因此才使得评定工作取得了预期效果并有越来越多的地区开展评定，这些做法和经验都可以在全国开展旅行社等级评定时吸收、应用。
三、旅行社等级的稳定性问题
由于旅行社经营服务主要靠软件，经营管理人员、服务人员的变动直接影响其产品和服务的水平。旅行社主要依靠经营服务人才的特征，往往又导致旅行社经营管理人员队伍具有流动快的特点。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨变型的历史阶段，由于体制不完善、机制不成熟，员工流动更为频繁甚至无序。再加上我国旅游业仍然处于产业和市场规模持续快速扩张的历史阶段，旅行社投资建设的周期又非常短，随时都有很多旅行社进入行业和市场，它们首先要做的就是聘用业务人员和管理人员，因此，旅行社和旅游行业人才流动比一般行业更为频繁。这些都可能导致和加剧旅行社等级变动。另一方面，旅行社产品和服务的生产供给与消费需求不分层对应的特点，会因为旅游者都要寻找高等级的旅行社来提供产品和服务，迫使旅行社都千方百计地向最高等级攀升，最终形成旅行社等级单一化而不是等级层次结构分明合理的状况，即出现另外一种等级不稳定现象，而且这种现象是由旅行社性质特征决定的。
旅行社等级的稳定性，无论是哪种情形，确实存在而且直接影响旅行社等级评定的必要性和可行性。长期来看，由于存在这些问题，如果可以由旅行社自行创造企业、产品、服务品牌且被消费者和相关经营服务者广泛认可，或者消费者和相关经营服务者可以通过其他方式来自行认识、判断旅行社的质量信用状况，确实就简单、可靠得多，从效率、效果看也都是最好的。就目前和今后一定时期看，由于还不具备这么做的条件，所以，还必须采取其他方式，对于等级稳定性及其引发的问题也只能想方设法来解决。其中，对于因为外部因素包括社会和行业环境以及旅行社自身以人为主、以软件为主开展经营服务特性所引发的稳定性问题，各地的做法是加强对等级的复核调整来解决，很多是每年复核和发现重大变化随时调整直至取消所认定的旅行社等级的做法;对于由产品和服务的生产供给与消费需求不分层对应所引发的稳定性问题，则通过评定高、中等级以便于旅行社宣传招徕、经营发展为重点方式，让所有或者绝大部分旅行社所评定的等级都成为其质量、信用有保证的标识。即使是以所有旅行社为等级评定对象，也严格遵守自愿原则，特别是对中、低等级，旅行社不主动申请，各级旅游行政管理部门和等级评定机构及其等级评定规定都不动员、不提倡，更不强迫旅行社参评。
四、旅行社等级评定的对象、性质和名称问题
目前已经开展旅行社等级评定的地区，从标准和制度设置看，以所有旅行社为对象和以大中型旅行社为对象的基本旗鼓相当。但从评定结果看，则基本都以高、中等级即大中型旅行社为主。深入分析这种现象就可以发现，其客观基础在于旅行社产品和服务的生产供给与消费需求不分层对应及其所引发的旅行社评定低、中等级不利于宣传招徕和生存发展。此外，从引导旅行社品牌化、集团化、网络化、专业化发展的需要看，只对大中型旅行社进行等级评定，为其创造更好的经营发展条件，引导、促使中小旅行社通过加入旅行社集团或网络而共享高等级所带来的好处，成为专门从事某一方面、某一环节经营服务的专业化组织，同时与大旅行社共同创造、维护企业、产品、服务品牌，都是可以预见的效果。
关于旅行社等级评定的性质，《国务院关于加快发展旅游业的意见》的规定是：“建立旅行社、旅游购物店信用等级制度”。已经开展旅行社等级评定的地区，在名称上也有专项和综合之别，主要有“旅行社等级”和“旅行社信用等级”、“旅行社质量等级”等称谓，早年研究制定全国标准时还使用了“旅行社资质等级”的概念。从各地标准内容和实际考核测评指标项目看，旅行社等级考核评定都是全面的和综合性的。有人认为，国务院文件的规定很明确，旅行社等级评定的性质就是信用等级评定。实际上，无论用什么名称，旅行社等级评定考核的内容都必须是全面的，因为无论是就信用还是质量对旅行社进行等级划分与评定，都必须对旅行社进行全面考核。例如，就信用来说，旅行社对银行金融机构的信用主要是资金、信贷方面的，同时其结算支付也反映出旅行社的运行状况和对其他方的信用状况;旅行社对游客的信用主要包括宣传、招徕、咨询时提供的信息是否真实、准确、全面、细致，承诺和合同约定事项是否具有能力全部兑现。旅行社在经营服务中是否严格兑现合同约定并诚实无欺诈，这同时还反映出旅行社的经营方针、理念、企业文化、管理制度、服务规范、员工素质等各个方面;旅行社对其他经营服务者的信用则必然要通过履行协议、遵守通行规则和商业道德等来表现;旅行社对政府和社会的信用也通过遵守法律法规、接受监督管理、维护行业和国家整体利益等来体现。质量则不过是信用的实质和基础，质量状况直接决定信用状况，而旅行社的所有环节、方面都会对其质量产生直接或间接影响，所以也必须通过对各方面、各环节的测评考核来对其质量进行等级划分和评定。所以，尽管等级名称可以有很大差别，但旅行社等级评定的实质必然是综合性而不是某个方面的单项考核评定。
等级评定对象和性质决定等级名称。如果以大中型旅行社为对象，使用“旅行社等级”、“旅行社资质等级”、“旅行社质量等级”、“旅行社信用等级”等就不合适，因为它们都表明评定对象是所有旅行社。为此，笔者曾主张使用“品质旅行社等级”概念，但有专家指出“品质”的概念是近年来从台湾等地引进的，目前国家和社会对其含义表示和理解还不统一，既有“优质”、“质量有保证”、“质量可靠”的含义，也有“质量”即包括高低优劣的各种质量状况、而不是仅仅表示“高质量”、“质量好”的含义，使用“旅行社品质等级”也比使用“品质旅行社等级”好。具体分析，“品质旅行社等级”中“品质”的含义是“优质”，“旅行社品质等级”中“品质”的含义则是“质量”。这样理解，笔者则主张，与其用概念含义不统一的“品质”二字，还不如直接用“质量”，或者干脆都不用，就只使用“旅行社等级”。此外，既然对旅行社进行等级划分与评定必须全面考核测评，在性质上就应以综合性而不是专项性为宜，直接使用“旅行社等级”就更为简洁明了。如果这样，标准可以以所有旅行社为评定对象，实施时则严格贯彻自愿原则，对一般只能评定中低等级的中小型旅行社完全由其自愿，以尽可能避免等级评定的不利影响和充分发挥其积极作用。
五、旅行社等级评定实施主体问题
我国正在建设成熟完善的社会主义市场经济体制，在经济社会事务管理中运用市场化的方式和手段是基本方向。在市场经济国家，各种等级评定认可都是由市场组织来从事或者行业组织来主导的。按照《国务院关于加快发展旅游业的意见》“旅游行政管理及相关部门要加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去”的要求，早在2008年11月，国家旅游局在落实国务院新批准确定的机构设置、职能、人员编制方案时即明确，要将饭店和内河游船星级评定、景区和导游人员等级评定、旅游规划设计单位资质认定等具体工作移交给中国旅游协会。目前，饭店星级评定工作已经从国家旅游局移交到中国旅游饭店业协会。所以，有人认为，旅行社等级评定就应该由中国旅游协会或中国旅行社协会来主导，具体可以由市场上的专业机构来考核测评后报协会认定，或者由协会来组织专家、设立机构进行检查测评并认定;既然将来都要移交，何不从一开始就这样做，做了一段时间后移交一定会增加麻烦甚至会引发一些问题，对工作效果和效率都不利。
确实，事情由谁来做，主要看预期效果和效率，而效果和效率预期是以主客观条件分析判断为主要途径的。在市场经济国家，由于行业组织和市场机制发育建设时间长达百年甚至数百年，大多比较成熟完善，行业自律、市场规范的任务主要由这些组织承担，而各种专业技术支撑服务也比较全面和配套，市场自身对企业组织、行业组织的激励、约束、惩戒、淘汰机制也合理有效，政府没有必要也不可能承担这些职能，而主要是通过法律制度来实施规范引导和监督。就旅游来看，市场经济国家的旅游行政部门主要是政策、法律的制定、协调、维护和监督实施，旅游形象宣传、产业促进、行业规范等都由行业组织、市场力量来承担和完成。
我国正在建设成熟完善的社会主义市场经济体制，即使从改革开放开始计算也不过30多年，市场机制仍在发育建设过程中，行业组织、市场专业组织的发育建设比企业改革、政府改革起步更晚，至今乃至今后一个时期内还很难成为市场规范引导、专业服务的主要力量，政府主导在很多领域和方面还是必要的。就旅游来看，中国旅游协会成立时间比较长，中国旅行社协会等专业协会时间短一些，但目前在行业中的作用和影响力都还有限，不能与市场经济国家同日而语。相比较而言，中国旅游饭店业协会成立时间相对较长，在行业中的影响力和作用也相对较大，同时饭店星级评定工作起步早，而且一直是作为我国旅游行业行政部门对饭店业进行管理服务的主要组织，在行业、社会上的影响也比较大，标准及其实施规定比较成熟完善，检查、评定、复核、管理等工作机制也比较成熟完善，所以，饭店星级评定成为国家旅游局首先移交给协会的工作。而内河游船星级评定和景区、导游等级评定以及旅游规划设计单位资质认定的具体工作尚未从行政机关向行业协会移交，一方面是考虑到，与此对应的中国旅游景区协会刚刚才在分会运行几年的基础上正式成立，中国旅游车船协会尽管成立和工作时间较长但力量和影响有限，旅游规划和导游尚无全国性的协会组织，都由中国旅游协会承担，目前也是比较困难并会影响效果和工作效率的。另一方面也考虑到，内河游船星级标准和景区等级标准及其评定实施工作、导游等级评定、旅游规划设计单位资质认定等起步较晚，工作机制成熟度也相对较低，移交给协会就可能影响效果和效率。
在全国统一开展旅行社等级评定尚在酝酿过程中，如果近期进入标准研制、制度建设，从中国旅行社协会目前的工作力量、影响和作用及会员覆盖面来看，效果、效率都还很难确定，而由国家旅游局先行主导，同时发挥协会和行业的作用，则将大不相同。待工作进入正常轨道，行业和社会认可度很高，中国旅行社协会力量也明显加强之时，再平稳交接，效果就会
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