问题一：“排”与“评” 排优排强的性质
我国从旅行社业务年检开始，陆续开展了全国和地区性的年度旅行社排优排强工作。旅行社业务年检被取消后，改为依据旅行社统计调查所掌握的情况进行。根据不同阶段的需要，旅行社排优排强的依据、方法和结果都有所调整。因此，在相关各方一致认同“旅行社排优排强完全有必要”的基础上，就谁来排、该排谁、排什么、怎么排等问题，产生了不同意见。
旅行社排优排强被很多人说成“评优评强”，这是不符合实际的，因而是不正确、不科学的。中文中的“评”字，是指按照一定的标准和方法，由实施者即评定主体对评定对象的性质、功能等进行认定。结果通常为是否合格或划分等级。而“排”字的含义，是按照一定的规则对事物进行顺序排列。可见，从性质特征看，尽管“评”和“排”都是“客观见之于主观”的事情，即主体按照一定的标准、方法对客体的状况做出描述，或称主体根据一定的标准、方法反映客体的实际性质、地位状况，但“评”的主体对结果的影响要远远大于“排”，“排”的客观性更强，同时“排”的方法、内容也远比“评”的简单明了。
旅行社排优排强是各级旅游行政管理部门根据原来的旅行社业务年检和当前的旅行社统计调查所掌握的数据指标，按照一定的方法对旅行社在行业内所占据的位置进行排序。由于旅行社排优排强的结果在行业内和社会上产生的影响不断扩大，为了保证进入者的基本品质，各级旅游行政管理部门逐步设置了一些基本条件，主要是贯彻有关法律法规、质量和安全保证、诚信经营等方面的，然后按照旅行社的主要经营指标在行业内所占据的位置进行综合排序。
因此，根据旅行社业务年检或统计调查所掌握的情况，按照各个旅行社业务经营数量和效益等指标在行业内所占据的位置，来进行综合或者单项位次排序，显然不能称为“评”，而只能称为“排”。所以，笔者从上世纪九十年代中期参与这项工作以来，就一直坚持使用“旅行社排序”、“旅行社排强”。由于旅行社的这种排序一直包括并在近年来逐步强化效益状况，且将遵守法律法规、安全和质量保证、诚信经营等作为基本条件，所以，往往也使用“旅行社排优排强”，而且笔者认为这更符合实际即更准确和科学。同样应该注意的是，“排优”完全不同于“评优”，这个“优”完全是按照客观实际状况排出来的，而不是按照一套全面、系统、复杂的标准和方法评出来的。
问题二：要不要排 排优排强的必要性
从国家旅游局、国家工商行政管理局在1992年决定开展旅行社业务年检和国家旅游局布置开展1991年度一、二类旅行社业务年检起，旅行社排优排强已经历时20年（2011年度旅行社统计调查及排优排强仍在进行中）。在此期间，尽管每年都有企业和旅游行政管理部门的人员对具体入选者及其位次，以及指标选择、基本条件设定、排序方法等提出意见，但在很长一段时间内没有人对旅行社排优排强的必要性提出质疑。近年来，由于《旅行社条例》取消了旅行社业务年检，改为按照统计法规开展旅行社统计调查，以及此前按照审计法律规定将旅行社业务年检审计从强制改为自愿，旅游行政管理部门适时对旅行社排优排强方法做出调整，导致排优排强结果不断发生变化，特别是一些旅行社的位次有很大变化，就使得一些同行对其科学性、准确性进行思考，并进而涉及到其必要性，提出“排不好还不如不排”。这个表述非常明确，但不是从根本上怀疑、否定其必要性，就象我们通常所说的“好事必须办好，否则就不办”一样，即承认排优排强是好事，但按照现有的标准来评价还不够好。笔者在所有场合提起此事，包括提出质疑的同行都表示很有必要，如果说干脆停止旅行社排忧排强，多数表示反对。
从道理上分析，旅行社排优排强的必要性至少有三点：第一、按常理，个人、组织在一定时期的功能状况总是需要一个比较客观、准确的总结、评价，而如果这种评价是来自他方且又对主体有利的话，对主体功能的继续发挥和不断增强都会发挥鞭策、促进作用。第二、在商品经济、市场经济，特别是社会化商品经济和市场经济中，来自他方的评价直接成为生产经营者的商誉和形象，对其产品销售、收入增长、实现生产经营目的等，发挥着决定性作用。如果是好的评价则发挥十分重要的促进作用，如果是不好的评价，即使是从“非常好”到“好”、从“好”到“较好”这样的变化，都将产生不利影响。第三、旅行社是向旅游消费者提供旅游产品和服务的企业，资金、技术因素的作用有限，主要依靠商誉、品牌、形象等，特别是致力长远发展目标的大社、老社，更需要具备公信力和权威性的机构做出评价并发布结果。在没有其他评价可以替代的情形下，由各级旅游行政管理部门依据业务年检或统计调查所进行的排优排强就显得尤其必要。即使有了其他可替代的评价，如旅行社等级评定、金融机构对旅行社的信用评级、业务伙伴对旅行社进行的评价等，旅游行政管理部门一年一度的旅行社排优排强也很难被取代。
从我国现阶段旅行社经营发展和监督管理的现实需要，也可以说明旅行社排优排强的必要性和重要性。首先，我国旅行社产业在规模持续快速扩张、企业数量不断增加的同时，企业素质和经营、服务、内部管理等方面差异非常大。为了促进企业持续健康发展，以不断增强实力，应该在行业内树立一批标杆，百强旅行社等评选无疑已经发挥了这种作用。其次，基于旅游业持续快速发展的需要，越来越多的地区推出了扶持旅游产业发展的政策措施，其中对于旅行社业，多以扶持企业做大做强为目标和以对旅游业及经济社会发展的实际贡献为依据，重点支持大社，很多的旅行社奖励、扶持政策都是以旅行社在全国、地区、城市的排优排强结果为依据的。最后，从国内外和行业内外情况看，同类性质的排优排强俯拾皆是。在国际上，有享誉全球的500强企业排名，有世界著名大学排名；在国内，有中国经济百强县排名，有中国重点大学排名。在旅游行业，有旅游研究机构所做的中国旅游集团二十强排名，有行业协会进行的旅游星级饭店排名，还有网络和其他民间组织机构所进行的十大著名旅游区、十大旅游目的地、十大旅游景观排名等。这就说明，按照一定规则对事物进行排名是常见的，具有普遍意义的事情。
问题三：谁来排 排优排强的主体
旅行社排优排强是依据旅行社业务年检和统计调查所开展的，因此，顺理成章地一直由负责业务年检和统计调查工作的旅游行政管理部门负责。有人认为，在市场经济中，这类对行业、市场发挥引导作用的事，应该由协会等行业组织和专业机构来做，这在市场经济国家包括我国基本如此，是按照市场原则办事、转变政府职能与工作方式的基本要求。旅游行政管理部门做这个事没必要也不合适，甚至是与政府机构改革、建设成熟完善社会主义市场经济体制的目标相悖逆的。因此，旅行社排序要么停止，要么交给旅行社协会等行业组织或者旅游研究机构去做。
事情由谁做，主要由效果、效率决定，法律制度规定也是以此为出发点的。决定旅行社排序工作由谁负责，也应如此。第一、从效率看，如上所述，由于旅行社排序是依据旅行社业务年检和统计调查情况所进行的，而业务年检和统计调查的法定主体是各级旅游行政管理部门。因此，由旅游行政管理部门在统计调查的基础上直接对旅行社排序，无疑比交给其他主体，在人力、资金、时间耗费等各方面投入最少、效率最高。第二、从效果看，旅行社排序要在行业和社会上发挥引导作用，必须保证实施主体的公信力和权威性。尽管我国的行业组织、社会组织、市场组织都在快速发展，但目前其公信力和权威性还很难与政府部门相提并论，必须等到这些组织具备必要和足够的公信力和权威性之时，才能考虑开展有关工作。政府机构改革、转变工作职能和工作方式过程中，哪些职能在何时向行业组织、社会组织、市场组织转移，也必须从更高效地发挥相关职能作用来考虑，否则就偏离了方向，违背了实事求是的基本思想路线。此外，由各级旅游行政管理部门负责依据统计调查进行旅行社排序，并不排除行业组织、社会组织、市场组织按照行业、社会、市场的需要，自行制定规则、办法，对包括旅行社在内的事物进行评价、排序乃至分等定级。近年来一些杂志社和网络已经开展了旅行社排序并进行比较大规模的宣传就是很好的说明。
问题四：该排谁 排优排强的对象
这个问题似乎是不存在的，或者说是不言自明的，旅行社排优排强当然是以旅行社为对象的。其实，这个问题是由旅行社行业的特性引发的。因为旅行社经营是跨区域的，旅行社提供的产品是旅游线路，因而必然产生网络化、集团化的发展要求，在旅行社行业内就会形成规模或大或小、类型多样的集团或者联合体。客观上看，旅行社企业的规模和经营服务能力，并不取决于单体，而取决于网络。单体旅行社都是小企业，资产数、员工数、组织接待量、收入和营利规模都很有限。为了适应行业自身和旅游业整体发展的需要，国家旅游局一直将促进旅行社集团化、网络化作为重要目标，旅行社排名也应与此保持一致。于是，就有人主张，旅行社排名不应该以单个企业为对象，而应以旅行社集团、旅行社网络为对象。
以旅行社集团或者网络为对象进行排名，是符合旅行社行业性质特征的，也能够客观准确地反映旅行社的经营服务能力大小。但在实际操作中，必然会遇到一些问题。第一、由于旅行社业务年检和统计调查都是以法人企业为对象开展的，如果要以企业扩展形式的旅行社集团、旅行社联合体等为对象进行排名，势必要求企业按照会计制度做合并报表处理，没有做的就很难准确反映旅行社的真实情况，这类旅行社（而且占绝大部分）势必认为不公平、不合理。若干年来，在旅行社排序中一直存在这方面的问题和意见，有很多人认为合并报表对于很多企业来说难以操作，具体标准、规则也不统一，监督检查机构也很难审核判断。第二、从旅行社集团或者网络的资产关系构成看，有全资子公司、控股子公司、参股子公司和没有资产关系的联号经营企业，以什么为界限或者说范围如何确定，就需要认真研究，这方面的意见分歧也一直很大。如果以最大范围来确定，例如无论有无资产关系，只要是旅行社集团或者联合体、有相对稳定的组织体系和比较明确的组织管理规则，不一定要有章程，不一定要依法成立和注册登记，只要其自身认可，甚至只要是使用相同字号即联号经营的企业，都作为一个对象来进行旅行社排名，是不是大家都同意，是不是科学合理，能否依据旅行社统计调查来进行，也都有很多问题需要研究解决。第三、从旅行社集团的业态看，问题就更加复杂。旅行社在网络化和集团化的方针和道路上是不一样的，多元化发展是一种模式。具体考察，旅行社集团多元化的具体方式也不同，有的是从旅行社业务向景区、酒店、餐馆、娱乐、商品购物、旅游交通甚至民用航空、物流、房地产、电子科技、生物技术等方向扩展，而有的是由后者反方向向旅行社业务延伸，更多的是其他行业的集团如航空、铁路、房地产、煤炭、钢铁等延伸到旅行社业务的。因此，是以主业为旅行社的集团为排名对象，还是以所有具有旅行社业务的集团为排名对象，大家的意见就更难统一了。或者，也可以考虑对作为旅行社排名对象的集团进行限定，如规定旅行社业务要占一定比例（比如说50%以上），会不会有人提出专门销售机票、景点门票算不算旅行社业务？如果说可以算，接着提出的问题就是，旅行社建立的以旅游为主要服务对象的航空公司、旅行社投资经营的景区等项目算不算？诸如此类，问题会层出不穷，最终只好不排算了。即使勉强坚持，旅行社排序还是不是名副其实就很难说了。
笔者认为，网络化、集团化确实是旅行社经营服务的客观需要，促进旅行社网络化、集团化发展确实是中国旅行社业和旅游业发展、转型升级的科学道路，因此也一直主张并坚定倡导。但从游客寻求、购买旅游服务和相关经营服务组织、寻求与旅行社开展业务合作来看，都必然是要与单体法人旅行社联系并开展，旅行社单体企业的经营服务能力是基础也是最主要的。因此，以法人企业为对象进行旅行社排序，还是最基础、最必要、最科学、最可行的。为了符合旅行社跨区域经营的特征和网络化、集团化的发展需要，可以专门进行并逐步加强旅行社集团的排序工作。在工作中，有旅行社和相关旅游企业的同行反映，曾经按照旅行社排序与百强社联系，准备开展业务合作，竟然有对方回答称其不做组团、接团等旅行社业务的。因此，在近年的百强排序中，通过设置和调整相应限制条件，将景区点设立的只负责景区门票销售的旅行社排除在外。同理，近年来在全国旅行社集团十强排序中，也做了很多限定，以避免让主要从事其他业务的集团占据旅行社集团十强的位置。
问题五：排什么 排优排强的结果
从旅行社排名的结果看，全国性的，从国际旅行社百强到国内旅行社三十强、五十强、七十强，最终形成国际旅行社和国内旅行社“双百强”，现在又成为单一的全国旅行社百强；近年来，还排出了旅行社利税、入境游、国内游、出境游、旅行社集团五个单项的全国十强；地区性的，则有旅行社五强、十强、二十强等。在结果类型问题上的分歧比较少，实际上也在根据行业经营发展的需要逐步调整和丰富。笔者认为，为了适应旅行社行业的特性和体现网络化、集团化发展以及注重效益的导向性，可以增加单项排名的数量，从全国十强扩展到二十强、三十强、五十强，甚至可以排出旅行社集团一百强。也有权威专家提出，如果旅行社百强的后多少名实际上难以称为强，就应该减少（例如排五十强）。
笔者认为，从全国两万多家旅行社中排出一百家，即使头和尾差距很大，也都不是大问题。既然综合性的排名一直是百强，即使是从研究、比较、分析需要看，轻易也没有必要调整，更何况近年来已经从双百强的两百家变成单一百强的一百家。
问题六：怎么排 排优排强的方法
方法问题实际上是引发旅行社排优排强意见分歧的焦点。长期以来，国家旅游局所进行的全国百强旅行社排序，基本按照以下程序进行：先按照旅行社年度营业总收入和旅游主营业务收入、营业利润和实缴税金以及组织接待国内外旅游者的数量（具体分为国内游和出境游组织、国内游接待、入境游外联和接待的人次数和人天数）等指标在全行业的排名位次机械加总，由小到大排出一百个企业作为入围旅行社；再请各旅行社所在地的省级旅游行政管理部门对其指标数据，以及遵守法律法规和标准规范、安全和质量保证、诚信经营等方面是否存在问题进行审核确认并书面报告，如果有不符合条件的，就从一百个企业之后依次替补。为了保证百强的质量，还设置了入围名次限定，例如有的指标必须进入前两百名，有的则需要进入前四百名。此前的国际旅行社百强也基本如此，国内旅行社百强则剔除出入境旅游指标，国内、入境和出境三个单项十强主要就各项业务进行排名，利税是就该项指标位次排出。只有旅行社集团所使用的方法比较复杂，原因就是要对集团进行一定的限定，所选取的指标也有所增加。正因为如此以及贯彻执行新的《旅行社条例》和旅游调查统计制度，2010年度暂停了十大旅行社集团的排名。为了引导旅行社注重效益，根据有关方面的意见，2010年度的全国旅行社百强排名，增加了利润、税金等指标的权重，即其他指标位次按实加总，而利润和税金指标位次乘以2后与其他指标位次数一并加总，使得这两项指标位次居后的企业的综合排名后移乃至退出百强行列。
对于上述方法，有不少人从确保百强排序的真实性、科学性、可靠性出发，提出因为除了实缴税金以及作为营业税计税基础的旅行社营业净收入以外的各项指标都难以保证真实可靠，因此干脆只用营业净收入来排百强，既反映规模、也反映效益，而且可以用税务材料来比对审核，确保不弄虚作假。笔者认为，这确实是个好建议，应该在今后的旅行社统计调查中设置旅行社营业净收入指标（需要了解旅行社的会计资料是否能够支撑），然后据此对旅行社进行排序。但仅据此一项指标位次来排出全国旅行社百强是否科学（例如旅行社对行业和社会的经济、就业、国内外交流交往等贡献不完全取决于净收入），除了此项排名之外不再进行单项排名是否有利于引导和服务行业等问题，也应该认真研究。或者有人就此建议，能否分别就旅行社及其集团在国内旅游、入境旅游、出境旅游三个方面的营业净收入做出统计考核，并据以进行单项排名。笔者认为，面临的问题同样是企业和旅游行政管理部门是否能够、是否便于操作以及是否科学合理。
简言之，旅行社排优排强就是依据现有的旅行社统计调查来进行简单排序。过于复杂或者需要通过统计调查制度的调整才能进行的，都需要认真研究并修订相关制度规定后决定。
（本文作者：国家旅游局监督管理司副司长 蔡家成）
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