□作者：中南财经政法大学经济法教授 乔新生
全国人大常委会最近审议的旅游法，让广大游客充满期待。可是，从新闻媒体报道的情况来看，并不令人感到乐观。全国人大常委会审议的旅游法很可能变成旅行社法。坦率地说，这样的法律并没有实质性意义。
当年起草《合同法》的时候，曾经有学者提出增加旅游合同的内容。当时立法机关考虑到旅游合同的性质相对特殊，因此，没有在《合同法》中规定有关旅游合同的内容。现在看来，这样的决策是非常正确的。旅游合同是一连串合同，而不仅仅是消费者与旅行社之间的合同。旅游合同涉及消费者与旅行社的关系问题，但也涉及消费者与旅游景点之间关系的问题。
正因为如此，笔者呼吁我国在制定旅游法的时候，不能仅仅考虑到旅行社与消费者之间的问题，同时也要考虑到旅游景点的问题，换句话说，如果不解决我国旅游景点的问题，那么，即使消费者与旅行社签订了非常具体的旅游合同，也未必能解决旅游中存在的争议。现在我国的名山大川几乎都被当地政府或者当地政府批准的公司圈占，消费者千里迢迢到旅游景点，看到的不是自然的景观，而是一个又一个人造的建筑以及被圈占的名山大川，旅行社可以在合同中约定收费的旅游景点，但在现实生活中，消费者往往被诱导参观那些合同中没有约定的旅游景点。
全国人大常委会在审议旅游法的时候，可能主要考虑旅行社的问题，而没有考虑到我国旅游景点存在的问题，因此，在制定法律规范的时候顾此失彼，没有抓住问题的根本。消费者与旅行社之间的法律关系只不过是旅游法律关系的一部分，而不是所有的旅游法律关系。在旅游景点管理混乱的情况下，即使不断强化旅行社的法定义务，也未必能从根本上保护消费者的利益。
所以，笔者大声疾呼，我国的旅游法绝对不能成为单纯的旅行社法，而应当变成一个全面规范我国旅游市场的基本法。
要想从根本上维护我国旅游市场秩序，旅游法必须包括以下几个方面：首先，必须明确我国旅游法的基本原则，以建立服务型社会为目标，建立统一规范的旅游市场，从根本上维护消费者的利益。我国旅游法应当坚持全面放开的原则，禁止地方政府圈占名山大川，通过增加收费项目，加重消费者的负担。
通俗地说，旅游法必须“一竿子插到底”，全面规范我国旅游市场的行为。如果我国旅游法不能对旅游景点进行全面的监管，那么就很难从根本上保护消费者的权益。可以这样说，旅行社存在的问题可以通过市场竞争来解决，而旅游景点存在的问题则很难通过竞争加以克服。现在绝大多数旅游景点实行垄断经营，不可能通过竞争解决乱收费的问题。只有以国家立法的方式减少并且逐步取消旅游景点的收费项目，我国的旅游市场才能健康发展。
其次，从法律实施的角度来看，我国旅游法试图通过限制旅行社的乱收费行为和收取回扣的不法行为，保护消费者的利益。这是典型的缘木求鱼。无论是旅行社的乱收费，还是旅行社与旅游景点沆瀣一气，通过收取回扣的方式损害消费者的利益，都很难在第一时间发现，也很难在履行合同的过程中得到处理。旅行社在经营的过程中收取回扣是不争的事实，一些旅行社的工作人员只有很少的工资，他们绝大部分的收入来源于回扣。这种独特的经营方式决定了旅行社在为消费者提供服务的时候，出于维护自身利益的考虑必然会与其他经营者合作，从而实现利益的最大化。解决这个问题的根本办法不是让旅行社的导游放弃自己的高收入，而是切断所有合作的渠道，譬如，严格禁止旅游景点乱收费，对那些属于国家资源的著名景点实行免费开放制度，所有的购物场所都必须严格依照我国价格法的规定明码实价，价格主管部门对旅游景点的商品价格进行核查，从源头堵塞非法交易的漏洞。
总而言之，全国人大常委会制定的旅游法，一定要有全局观念，不能把问题局限于旅行社或者旅行社与消费者的权利义务方面，而应该看到旅游涉及非常复杂的社会关系，只有抓住问题的牛鼻子，才能从根本上解决问题。如果我国旅游法不触及我国旅游市场中存在的核心问题，从整治旅游景点收费项目做起，那么旅游法充其量只不过是一个升级版的旅行社条例而已。全国人大常委会一定要避免留下“部门立法”的后遗症，真正从维护消费者的利益出发，彻底理顺我国旅游市场的法律关系，改变我国旅行社的经营模式，取消我国旅游景点的收费项目，维护我国旅游市场秩序，使我国的旅游行业步入健康发展的
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