近年来，杭州旅游业根据国家旅游局的统一部署，紧紧围绕“旅游服务质量提升”主题，以“打造游客最满意旅游目的地”为目标，始终将改进和提升旅游服务质量作为新时期旅游业发展的中心工作来抓，在旅游目的地综合管理机制、行业素质提升、旅游市场秩序监管等方面进行了一系列积极探索，并取得了一定的成效，极大了优化旅游服务环境，推动了旅游业发展和产业转型升级。主要从以下三方面着手：
一、抓源头、强机制，全面提升旅游目的地综合管理功能
旅游业涉及面广、关联度大、综合性强，旅游业经营活动的开展需要区域社会经济整个系统的大力支撑。经过近几年的发展，杭州旅游已从传统观光游“一枝独秀”向观光、会展、休闲游“三位一体”发展，旅游产业链不断扩展，旅游新业态不断涌现，正由“旅游城市”向“城市旅游”转变。在这样的背景下，我们深刻认识到，仅靠旅游部门单一的行业管理职能已无法满足旅游业态发展的需要，而必须将旅游业所涉及的相关要素全部纳入旅游管理的范畴，全面构建旅游目的地综合管理机制。
（一）强化领导机制
2009年4月，市委市政府针对杭州旅游市场监管中出现的一些新情况新问题，召开会议专题研究野导黑车等有关问题的联合执法和综合治理，提出变以往“临时性、突击性、额外性”的集中整治为“长期性、经常性、日常性”的常态化旅游联合执法治理模式，将旅游综合治理作为一项经常性的工作来抓。2009年9月，修订并颁布《关于加强旅游目的地环境秩序管理的实施意见》（杭政函[2009]160号），明确成立由市政府分管副市长为组长，各区、县（市）分管领导和各相关市直部门共34家单位（部门）为成员的市旅游目的地管理工作领导小组。抽调市旅委、市公安局、市交通局、市工商局、市城管执法局、市物价局、市质监局、市文广新局、市卫生局、市民族宗教局、市公安局交警局组成旅游目的地联合执法办公室，启动常态化旅游联合执法和综合治理机制。
（二）强化执行机制
市旅游目的地联合执法办公室是一个由多部门合署办公的常设机构。其主要职责是负责组织牵头协调全市旅游市场联动执法，受理、处理、批办、转办各类涉旅投诉举报案件；实施旅游目的地长效综合治理，定期检查各成员单位对重点时段、重点区域涉旅违法行为的监管情况，跟踪、督查、协调各单位对违法行为的查处；定期召开各成员单位联席会议，落实综合治理工作信息通报制度；加快属地管理责任落实，督促指导主城区范围旅游执法队伍的建设，形成一级抓一级、一级对一级负责、层层抓落实的管理体系，营造上下联动，齐抓共管的良好局面。常态联合执法机制的落实，有力调动了各相关执法力量，形成强大合力，推动了旅游市场的全面监管，避免了执法真空，提高了执法效能，在监管方式上实现了由被动查处到主动防范的转变、在执法手段上实现了由“单打独斗”向“联合作战”的转变，实现了以同等执法成本取得1+1＞2的执法效果。
（三）强化保障机制
一是出台《杭州市旅游目的地环境秩序管理考核办法》，强化对联合执法工作的责任落实，将各单位旅游目的地管理工作纳入全市旅游国际化专项目标考核体系和市政府对区、县（市）政府考核序列。二是加强督查，市旅游目的地管理工作领导小组办公室定期不定期组织督查，对发现的违法违规行为实行抄告，并跟踪督促抄告件的办理，推动旅游目的地管理工作制度化、经常化、规范化。三是强化旅游目的地管理工作经费保障，每年安排一定的专项资金用于旅游目的地综合管理，做到“有人办事、有章办事、有钱办事”。
二、抓行业、提素质，全力推动旅游产业转型升级
（一）以政策扶持为抓手，推动产业转型升级
旅行社是旅游业发展中最活跃、最积极和最核心的因素，在旅游业发展中处于龙头、枢纽和集聚地位，是串联旅游业各大要素的桥梁和纽带。但杭州旅行社小、散、弱、乱的现象仍然存在，且已经成为制约杭州旅游业发展的最大“瓶颈”和“短板”。为进一步加快旅行社发展，推动旅游产业结构升级、转变发展方式，接长“短板”、拓展“新蓝海”提升综合实力与竞争力，2009年4月，杭州市出台《市委办公厅、市政府办公厅关于进一步加快旅行社发展的若干意见》（市委办〔2009〕9号），决定从2010年起，市财政每年安排不低于5000万元的资金作为旅行社发展专项资金，重点用于培育旅行社大企业大集团，旅游产品开发促销，旅行社电子商务建设，旅行社品牌建设，旅行社人才队伍建设和旅行社发展环境建设等。2010年出台《市委办公厅?市政府办公厅转发市旅委<关于进一步加快旅行社发展的实施办法（试行）>的通知》（市委办发〔2010〕1号），并实施奖励和扶持资金2000余万，充分发挥出了财政资金四两拨千斤的作用，取得了良好的效果。2011年，我们将根据浙江省旅游局《关于促进浙江省旅行社行业转型升级的指导意见》及市场环境的变化适时对旅行社扶持政策进行相应的修订，力争出台《旅行社扶持政策补充意见》，更大程度上促进杭州旅行社行业的转型升级，推动旅行社行业结构调整和发展方式转变，加快实现旅行社从价格竞争为主向品质提升为主转变，行业结构从水平分工为主向垂直分工为主转变。经营方式从粗放经营为主向集约经营为主转变，行业组织形态从单个经济为主向现代产业集群为主转变。
（二）以评比竞赛作引领，推动行业品质不断提升
一是开展主题活动，宣传饭店业服务品质。自2007年起，我委围绕饭店品质提升，一年一主题，营造饭店业品质提升的浓厚氛围。先后开展了“饭店品质管理年”、“金牌服务迎奥运”、“练内功，升品质，抓节能、增效益”、“旅游服务质量提升年”等主题活动；2010年组织举办“2010年杭州旅游饭店服务技能大赛”，并组团参加省饭店服务技能大赛和全国比赛，杭州队成绩斐然，获得优异成绩。二是开展争先创优活动，发挥典型示范作用。每年组织开展杭州市年度“十佳”、“优秀”星级饭店和旅行社评选工作。对评选上的饭店给予一次性奖励，并组织高层管理人员安排免费参加我委组织的国内外考察、学习。近三年来组织29名年度“十佳”星级饭店的高层管理人员赴英国、阿联酋、美国、瑞士等国家考察学习，组织77名“优秀”星级饭店高层管理人员到广州、深圳、北京等国内城市考察学习。2010年8月份出台了《杭州市“年度最佳旅游景区”评选暂行办法》，启动最佳景区的评选工作，经景区报名、区县推荐，市评选工作小组严格核查和游客调查、网络投票、网上公示等公众参与环节，15家景区成为杭州市“2009年度最佳旅游景区”。通过这样的争先创优活动，培育了一大批管理先进、服务优质的旅游企业，为业内树立了标杆和榜样，起到树立典范、扶优扶强的作用。三是以绿色饭店创建为契机，倡导品质服务。近年来，我委以饭店业创建“绿色饭店”为抓手，深化节能管理体系建设和数据统计工作，加强行业指导，在三星级以上饭店有效实施了节能目标管理，推动饭店业的精细化、品质化管理。目前，已有78家饭店被授予省“绿色饭店”称号。四是2010年组织开展“打造游客最满意旅游目的地”竞赛活动中，旅游联合执法和综合管理机制得到了充分显现。各相关市直单位，各区、县（市）政府和旅游局，各旅游相关行业协会，十大潜力行业协会，以及近全市所有旅游企业及从业人员参与到竞赛活动中来；竞赛活动载体多，内容丰富。各相关单位将竞赛活动与深化作风建设年活动、行业技术比武、世博旅游产品设计、旅游目的地环境秩序整治等相结合，取得了良好的效果，共有110家单位和78名个人获得表彰奖励。五是开展“游客满意企业”联合推荐活动，引导诚信经营。世博前夕，协调市工商局、市物价局、市质监局、市卫生局、市公安局开展了首批“游客满意服务企业”联合推荐活动，首批共推50家，包括旅行社19家、宾馆饭店10家、景点景区11家、购物商场10家。通过推荐授牌，引导和督促旅游企业关注品质、提升品质，充分发挥推荐企业的示范带动作用，以期在全市范围内搭建起一个推进旅游服务质量和服务品质建设的平台，推动我市旅游环境品质的不断提升。
（三）以质监网络为平台，有效提高旅游经营者服务质量意识
自2005年探索在旅行社业组建旅游质监网络以来，逐步向全行业辐射，目前全市已有488家旅行社，284家星级宾馆饭店，107家景区（点），66家其它旅游企业，共计945家旅游企业成为旅游行业质监网络成员单位，形成一个14个质监片组的质监网络体系。网络成员既包括传统业态如旅行社、宾馆饭店、景点景区，也涵盖了新兴旅游业态如农家乐、社会资源访问点、购物商场、商贸企业等，基本实现了全市旅游行业的“全覆盖”。 通过质监网络会议和小组活动，加大了对企业经营者和从业人员旅游质监业务的指导培训，增强企业服务质量意识和品质意识，在全市旅游行业建立了一个层层分级、纵向到底、横向到边的旅游质监工作体系，成为有效预防服务质量投诉发生的重要载体。通过质监网络，也加强了旅游监管部门与企业的互动交流，拉近了与企业之间的距离。越来越多的旅游企业对质监机构的态度由当初的怀疑向信任转变，真切把质监机构当作是解决旅游纠纷的娘家人，遇到棘手问题，第一个想到的就是向质监机构求助、咨询，确确实实找到了一种家的感觉。
（四）以技能培训为基础，全面提升从业人员素质
以提升旅游发展软环境为重点，以全面提高从业人员管理理念和服务技能为目标，加大培训力度。全年共举办培训班157期665个班次，培训2.68万人次。一是强化培训体系建设。打造了浙江旅游职业学院培训基地、杭州市干部培训中心培训基地和杭州旅游职业培训学校培训基地旅游行业三大培训基地；健全和完善了以市旅委为指导、区县市旅游局为基础、旅游企业为主体的三级培训体系，为全市各层次旅游从业人员素质提升提供了更广的空间，夯实了旅游人才素质提升的基础。二是引进和留住高素质人才。积极参加市杰出人才奖评选。积极组织申购突出贡献人才住房，旅游行业共有28人申购到突出贡献人才专项用房。为支持旅行社吸引境内外高端管理人才，对旅行社引进全国前二十强的省外旅行社或者境外知名旅行社副总经理及以上高层次人才，给予引进人才奖励；针对旅行社小语种人才紧缺现状，对旅行社人员参加小语种进修的给予培训费用返还，对旅行社引进小语种人才，给予每年1.5万元的人才专项经费补贴，并连续补贴三年，极大地激发了各类人才的创业热情。三是加强旅行社经营管理人才培训。将列为全国百强、全省十强和杭州市十佳、优秀旅行社的副总经理及以上经营管理者，纳入全市企业高级经营管理人才培训“356”工程，对参加境内培训的，给予全额培训费补贴，参加境外培训给予培训费50%的补贴。鼓励旅行社从业人员参加全国经济专业技术资格考试，先后对200多名参考人员进行免费培训。四是强化导游员队伍素质建设。对一线从业导游员给予文化素质和专业技能提升奖励，近三年来，初级导游报考中级，中级报考高级的人员逐年增多。同时以竞赛评比推动导游员队伍整体素质提升。2009年8月，从全市导游员中评选产生50名杭州市金牌导游员。2010年7月组织其中19名金牌导游员赴台湾培训交流，举办“金牌导游带您游杭州”专场推介会，赢得了台湾岛内业界的齐声喝彩。2010年7月举办导游员选拔赛并推荐参加浙江省“西湖杯”导游大赛，4名导游获得一等奖，5名导游获得二等奖，6名导游获得三等奖，一举夺得“最佳风采奖”等5个单项大奖。同年12月份，在西安举行的全国导游大赛上，我市两位导游分别勇夺中文组二等奖和英文组二等奖。
（五）以健全行业协会功能为推手，充分发挥行业自律作用
根据《市委办公厅、市政府办公厅关于进一步加快旅行社发展的若干意见》（市委办〔2009〕9号）要求，我委建立了独立的旅行社行业协会。至此，我市旅游行业建立了完善的市旅游协会、市饭店协会和市旅行社协会三大独立协会，景区分会、购物分会、“一日游”分会三个非独立法人的分会，功能齐全，分工明确。形成政府指导、行业自律、企业诚信、社会监督的工作机制。每年统筹安排一定的发展专项资金，通过政府购买服务的形式，加大对旅行社行业协会扶持力度。通过行业协会，加强行业及从业人员自律，提升行业整体素质，推动行业发展。
三、抓监管、保品质，全力打造稳定有序旅游市场环境
（一）在强化监管力度上下功夫
一是严厉打击野导黑车，维护良好旅游市场秩序。对旅游核心景区及周边存在的尾随拉客、无证营运的“野导”、“黑车”实行“零容忍”，坚持“露头就打”，始终保持高压态势。对行政区域结合部位，重点组织开展区域间的联合执法，挤压违法行为的生存空间；对“野导”、“黑车”频发区域，实行“‘野导’什么时间上班，执法人员就什么时间到岗”，加大零距离执法力度。2010年共开展各类常态联合执法422次，出动联合执法人员2634人次，教育驱赶“野导”4782人次、教育驱赶“黑车”43辆；全市治安处理“野导”99人次、治理与野导相勾结的黑车37辆次。二是及时妥善处理旅游纠纷，全面维护游客合法权益。在投诉受理处理中，牢固树立“游客至上”理念，将“游客的小事就是杭州的大事”寓于日常工作中。实行首问责任制、AB岗工作制、限时办结制；坚持做到“三个心、四个一”，即耐心听取陈述、细心记录反映、用心做好服务，一张笑脸相迎、一把椅子请坐、一杯茶水暖心、一片真诚倾听。想游客所想，急游客所急。2010年共受理旅游服务投诉276起，同比去年下降18.34%，投诉处理满意率99%。妥善处理好了浙江康辉旅行社低价港澳游引发的大规模退货纠纷，及时有效避免了群体性上访事件的发生。三是制定并推行合同示范文本，规范旅行社经营行为。2010年，我委联合杭州市工商行政管理局，根据杭州旅游市场实际，制定并印制了新版《杭州市国内旅游合同》、《杭州市出境旅游合同》、《杭州市单项委托合同》等示范文本，并向在杭各旅行社进行推广使用，进一步加强对杭州旅行社团队操作过程的规范力度。同时加大检查指导力度，针对低价广告发布的旅行社，我们开展企业总经理约谈等。四是快速应对突发事件，有力稳定旅游消费市场。针对2010年7月9日中央电视台《消费主张》栏目曝光杭州两家茶叶购物商场以钱塘龙井假冒西湖龙井销售的事件后，积极按照国家旅游局的督办要求，牵头组织市工商局、市物价局、市质监局召开现场案件分析会，协调市工商部门对涉案两家企业以虚假宣传为案由予以罚款行政处罚。同时举一反三，部署全市旅游购物市场专项集中清理整顿。同年10月，对市领导批示督办的“非法开设医疗咨询购物店向旅游团队销售不法产品的案件”，及时协调市工商局、西湖风景名胜区管委会、滨江区政府等进行全面突击整治，彻底粉碎其在我市旅游业的非法营利企图，及时消除了负面影响的蔓延，有力稳定了世博期间杭州旅游的消费市场。
（二）在年审核品评上抓落实
一是严把导游年审关。从导游的网上培训、年审清卡都作了相应规定，和省旅游局一起商量出台了加强导游年审相关管理规定文件，加强导游年审的信息公开制度，在《杭州日报》刊登了二期导游年审情况通报。此外，还规范导游证的申请、变更、注销手续， 2010年共制导游新证1700张。二是严把饭店复评关。严格执行饭店复核复评要求，做到了四个注重：注重服务质量的提升、注重检查和整改并重、注重提出合理化建议、注重检查体现服务精神。通过复核复评工作的有效开展，加强了对星级饭店的后续管理、动态管理，切实维护星级标准的权威性，保证了星级饭店的整体水平。三是严把旅行社评星关。加强对星级旅行社的评定标准的把握，全面推进，严格落实评星标准。目前，杭州市登记在册旅行社共有508家（其中出境社41家），已评五星的有7家、四星的有9家、三星的有7家。
（三）在狠抓安全防范上见成效
一是深入开展“安全生产责任主题年”活动。根据上级部门要求，我委下发通知部署开展主题年活动。结合全国第9个“安全生产月”活动，认真开展了内容丰富、形式多样、贴近实际的活动。期间，全市旅游商贸行业共悬挂安全生产标语(横幅)635条，张贴宣传画3268张，出黑板报314期，培训行业职工人10268人，举办相关知识竞赛85场，开展安全咨询64次，组织安全检查129次，检查企业3893家，排查出隐患301条，已督促完成整改301条。二是推进行业安全生产标准化建设。我委在制定并已经市安委会印发实施了宾馆（饭店）等六项旅游商贸行业安全生产质量标准化考核标准的基础上，继续重点推进和试行《安全生产质量标准化考核标准》的工作。由区、县（市）旅游商贸主管部门根据《考核标准》组织对各企业进行考评，我委重点对各区、县（市）旅游商贸企业落实达标考核情况进行抽查督查，并将企业达标考核落实情况纳入各区、县（市）旅游局年度安全生产考核成绩，努力实现行业企业考核面全覆盖，以此进一步促进企业安全生产工作的落实。三是积极组织安全生产竞赛和应急救援演练。通过组织行业安全应急救护演练，重点围绕水上旅游项目救生、高空旅游项目救生、高层宾馆（酒店）和大型商场（超市）消防应急救援等内容，进一步完善应急方案，组织针对性演练，使大家了解掌握各种条件下应急救援的基本程序、方法和要求，切实提高安全应急救援的能力。
在国家旅游局和省旅游局的关心支持下，杭州旅游监管工作这几年取得了一些成绩。但与国家旅游局的要求和期望，与国内外其他先进旅游城市相比，杭州旅游监管工作还有存在很大的差距，还有很长的路要走。接下去，我们将按照国务院《关于加快发展旅游业的意见》精神，进一步加强统筹协调，创新工作手段，提升旅游服务质量，为实现把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的目标努力奋斗。
注：本文为杭州市旅游委员会在2011年全国旅游监管工作会议上的交流材料
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