本文为桂林市旅游局在2012年全国旅游监管工作会议上的交流发言
今年以来，我局认真贯彻落实国家旅游局《关于加强监督管理规范旅游市场秩序的工作意见》文件要求，按照自治区旅游局和市政府规范旅游市场秩序工作部署，以提升服务质量为中心，以治理突出问题为重点，创新工作方式，加大工作力度，积极推进旅游市场秩序整顿与规范深入开展，取得了较好成效。
一、背景介绍
旅游市场秩序问题既是关系到旅游业能否持续、健康、稳定发展的重要问题，也是我们发展旅游业以来每年反复抓、重点抓的老问题。桂林是国内发展旅游业较早的城市，在发展旅游业的历程中始终伴生着各种新情况和新问题，也始终贯穿着我们对这些情况和问题的思考和治理，丝毫不敢懈怠和放松。
去年国家旅游局已明确提出：加强旅游市场秩序监督管理工作，是新时期国家赋予旅游行政管理部门的主要工作职责。市场秩序直接影响到旅游服务质量和游客的权益，直接关系到将旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略目标和任务。加强监督管理规范旅游市场秩序是全面提升旅游服务质量、切实保障游客权益、促进我国旅游业持续健康发展的迫切需要。
为使对旅游市场加强监督管理规范的认识成为全市上下的共识，我市召开了高规格的全市性整顿规范旅游市场工作大会，提出了整顿规范的指导思想和工作目标，成立了市长亲自挂帅、四大班子分管领导和政府各有关部门主要领导参加的整顿规范旅游市场秩序工作领导小组。为了加强领导，还增加了市纪检监察、市委组织部、市委宣传部作为成员单位进入领导小组。市旅游部门制定了《整顿规范旅游市场秩序工作方案》，确立了具体的工作任务，并制定了时间进度表。各相关部门和旅游企业也组织进行了深入的动员和学习，不断提高对规范旅游市场秩序重要性和必要性的认识。形成了相关部门主动地投入整治行动，旅游行业从业人员积极参与的良好氛围。规范旅游市场秩序是全市的大事，成为全市上下的共识。大家认为只有规范有序的旅游市场秩序，才能为桂林国家旅游综合改革试验区的建设提供良好条件。
二、积极探索旅游监管新方式，不断加大规范旅游市场秩序工作力度
旅游业的健康发展，离不开对旅游市场的监督管理。为了提高旅游市场监督管理的效果，适应旅游市场不断变化的新情况，多年来，我们在旅游市场监督管理的方法和手段上进行了大量的探索与实践，取得了一定的效果 。
1、推进综合执法，坚持依法监管
市场经济是法制经济，发展旅游业必须要实行以法兴旅。但由于目前旅游法规还不健全，要完全依靠旅游法规进行旅游市场监管还有一定局限。因此，探索实施综合执法不失为一条依法治旅的有效途径。我市对旅游监管实行综合执法起始于2002年，当时也是为了整顿旅游市场的需要，为了加大整顿力度，根据市委、市政府“统一管理、依法行政、各负其责、整体联动”的工作方针，成立了由旅游、工商、公安、交通、文化、物价等部门人员组成的旅游综合执法大队。综合执法大队办公地点设在市旅游质监所，日常管理和日常工作安排由旅游质监所负责。综合执法大队主要查处欺客宰客、无证经营等重大案件。在市场监管上，综合执法大队与旅游质监所既有分工又有合作。在旅游市场的常规检查中，综合执法大队协助旅游质监所，当好后盾；在对重大案件进行查处时，旅游质监所则给予综合执法大队积极配合。综合执法大队对重大案件进行处理，实行集中调查、集体研究、各部门依据各自执行的法律法则作出相应处理的工作机制。近l0年来，综合执法大队充分发挥了整体联动、联合执法的优势，积极主动地对旅游市场重点、难点问题，进行了有计划、有步骤的整治，成效显着。
今年，为了推进旅游综合执法，我们进一步充实了综合执法大队的力量，增加了宗教局、漓江风景名胜管理局的人员进入执法大队。对抽调到综合执法大队工作的同志，采取集中上班、严格考勤、年底考核的方式，严肃工作纪律。实行执法大队人员工资福利关系在原单位不变的政策，调动队员工作积极性。调整案件处理方式，执法大队在联合执法检查中查获的案件，根据案件的属性和各部门职责权限实行移交立案查处和结案报告制度。通过这些措施，提高了执法效率，加大了监管力度。今年以来，综合执法大队对一些旅游景区新出现的以非法宗教活动为名骗取游客钱财、以贩卖假中药材为诱饵欺诈游客的不法分子进行了严厉打击，取缔、关停非法场经营所4家，责令4家景区停业整顿或限期整改，对6名不法分子及其经营场所分别给予了行政、刑事等处罚，净化了旅游环境。
2、利用科技手段，强化市场监督
在旅游市场监管实践中，我们感到，传统的旅游监管方式已经不能完全胜任旅游市场秩序的维护与管理，面对科技与网络高速发展的今天，我们应该重视和探索现代信息科技在旅游市场监管中的应用。为此，我们开展了以下工作：
一是建立“旅游品质保障网”。 我们积极筹集资金，引进技术人员，建立了桂林旅游质监网站，努力打造“网上质监所”。我们在质监所内部专门设立了信息监控科，负责该网站的建设、维护、网上业务处理及信息舆情的监控。经过几年来不断地改进、丰富与完善，该网站已经正常运行。现已建立起一整套网络受理、处理和回复程序，制作了规范的网上投诉、处理等文书。网站每天有专人负责在网上与游客、导游及旅游企业工作人员进行互动，共同探讨对投诉及投诉处理的看法，答复游客的诉求，接纳导游及旅游从业人员的建议和意见。这些网上交流增加了游客、导游、旅游从业人员与质监所之间的理解与信任，最大限度地化解了许多可能产生的矛盾和问题。网站还及时发布、更新各种旅游信息，帮助游客正确了解桂林的游览现状，引导旅游企业正确把握法律法规及相关政策。网站设立了专门的曝光台，对严重违规的单位及个人上“黑名单”进行通报、曝光，这一做法对违规行为起到了较强的震慑作用。
二是加强网络舆情监控。随着网络的快速发展，网民通过网络反映情况的现象越来越多，如果网民反映的某些问题得不到及时解决，网络惊人的传播速度有时会使问题产生不可估量的不良后果。如，一次一位游客在网络发帖反映对桂林导游加点的不满，这本来是一件很小的事情，但由于发现不及时、重视程度不够，导致几天之后跟帖数达30余万，最后演变成了一件市委、市政府连夜召开相关部门紧急会议应对的社会事件。由此可见，加强对网络舆情的监控非常重要。为及时掌握网络舆情，我们设立专人负责网络舆情监控，适时察看各大网站对桂林旅游的有关反映，对出现的问题及时进行处理，避免事态升级、扩大、变性。一年来，我们主动处置网络舆情20余起，避免了不良事件的再次发生。
三是利用“电子眼”进行市场监管。从2008年开始，我们克服重重困难与阻力，在全市主要景区安装了摄像头，全天候监控游览秩序及旅行社和导游的经营行为，发现问题及时调派工作人员现场处理与查处，保证了处理的及时性、准确性和针对性，提高了办事效率，对违法违规者起到了威慑作用。今年，旅游质监所利用“电子眼”提供的线索，查获了10余起旅行社、导游违规行为。下一步我们将计划实施旅游“天眼”工程，力争监控范围覆盖全市所有景区。
3、多种方式结合，提高检查效果
要规范旅游市场秩序，必须要加强对市场秩序的监督捡查。为使市场捡查切实有效，不流于形式，我们不断调整、改进检查方式。
一是日常检查与重点检查、专项检查相结合。我们在开展日常检查的同时，注意对易出问题的重点环节、重点区域、重点时段展开重点检查，如对“一日游”散客市场采取拉网式检查；还联合有关部门对旅行社、景区、休闲购物场所、出租车市场开展专项检查，充分发挥专项检查深入、细致、力度大等特点，提高查处效果。
二是明查与暗访相结合。我们除在游客集中地公开检查导游带团情况以外，还请社会质量监督员、媒体记者、友邻城市质监所同行作为普通游客参加旅游团，暗访导游执业情况。通过这种检查方式，对导游服务质量起了很好的监督作用。
今年以来，我局共出动检查车辆780余台次；出动检查人员3180多人次；现场检查导游IC卡1379人次；现场纠正一般违规803人次，查扣导游证287个；立案查处各类旅游行政违法案件23起，罚没款34，0236元（罚款10万元个案一起）；为游客挽回经济损失5，8761元；游客满意率保持在97.7%以上。
三、努力创建旅游监管新机制，大力提升规范旅游市场秩序工作实效
为了更好地开展旅游市场秩序监督管理工作，我局注重发挥旅游质监所在旅游市场秩序监管中的重要作用。旅游质监所不负重望，在旅游市场监管中，努力创建多种新的工作机制，使旅游监管工作取得了较好成效。
1、建立联动机制
（1）与行业协会的联动机制。旅游质监所与旅行社协会、旅游景区与休闲购物企业协会、导游协会等旅游专业协会共同签订联席协作会议备忘录，以此方式确立三个专业协会为共同遵守旅游市场管理规定而建立的相互协作、相互支持、相互制约的关系，而质监所作为行政管理部门对三个协会的合作事项、合作决议及协会工作提供行政支持。这样就极大地调动了三协会的积极性，提高了三协会自律、自治能力及维护旅游市场秩序的信心。根据联席协作会议备忘录的规定，如果哪家协会的成员单位违反旅游市场管理规定，其他协会就集体对其采取制裁措施：如某家旅行社违反规定，那么旅游景区与休闲购物企业协会就在一定时期内取消该旅行社回佣给付；如果是某家景区或购物店违反规定，则旅行社协会就在一定时期内停止为其提供客源。联席协作会议制度的建立，对规范旅游市场秩序起到了一定的作用。
（2）与旅游企业的联动机制。我们要求各旅行社设立1—2名由企业中层以上领导担任企业质监员，企业质监员负责对本企业的质量进行跟踪与监控，并处理投诉。企业质监员还专门负责与质监所相关科室对接，建立常态联系，及时汇报、上报与协调投诉处理。通过这一机制，极大地提高了投诉的处理时效和满意率。除此由旅游质监所每年都对企业质监员进行培训，提高企业质监员运用法律法规处理与解决问题的能力，同时增强质监所与各旅游企业的沟通、理解与交流。下一步我们将把这一机制向景区及旅游饭店等其他旅游企业推广。通过培养大量的企业质监员，从一定意义上讲壮大了质监所的队伍，将质监所的工作延伸到了旅游企业。
（3）与各县区质监所的联动机制。我们要求旅游质监所主动联系本市十二县五城区旅游主管部门，与他们建立执法联动机制。遇到旅游市场问题相互配合、相互支持，共同高效处理。除此市旅游质监所还组织十二县五城区旅游执法人员集中培训，指导、提高县区旅游执法人员处理投诉与办理案件能力。通过市县联动机制的建立，提升县区旅游执法人员的执法水平，确保每一起投诉和案件能得到及时、准确的处理，促进大桂林旅游圈旅游市场秩序的健康平稳有序。
（4）与外市质监所的联动机制。近几年来，我们主动走出去，分别与桂林的主要客源地城市质监所，以签订“备忘录”的形式，达成了共同监管市场，共同服务企业的共识，建立了城市之间旅游质监部门“监管支持”的联动机制，形成了从客源地到旅游目的地的全程质量监控，使桂林的旅游监管延伸至客源地，实现了旅游市场监管从源头抓起，为进一步规范旅游市场秩序创造了有利条件。
2、建立约谈机制
2010年以来，旅游质监所逐步建立起所长约谈机制。在旅游企业发生较大立案案件和较大服务质量投诉时，由局质监所领导约谈旅游企业总经理，对其进行警示、诫勉谈话。通过晓之与理，动之与情的面谈，引导企业负责人要站在维护全市旅游市场秩序和桂林旅游声誉的高度进行企业的经营与管理，要从全市大局出发，不能仅仅只考虑本企业利益，并指出企业违规行为后果。通过约谈，企业领导的认识均有所提高，对旅游管理规定有了更深了解，同时也加强了管理部门与企业的沟通。被约谈虽然不是一种处罚，但毕竟不是一件光彩的事，故对企业有一种警示作用。通过建立这种约谈机制，对减少旅游企业违规行为及服务质量投诉起到了积极作用。
3、建立分片管理机制
相对而言，旅行社的经营行为对旅游市场秩序的影响较为明显。为加强对旅行社的管理，我们将全市旅行社按地域分片划分，由旅游质监所每个科室对口联系管理一个区域内的旅行社，实行分片联系管理责任制。各科室与所管理的旅行社除建立常态联系外，每个季度都深入旅行社以座谈等形式进行指导、交流与沟通，发现问题及时协调处理。尤其是要与企业质监员建立紧密联系，以便掌握企业动态和及时处理投诉。同时各科室需将联系、走访、沟通旅行社情况形成书面文字报送所办公室备案，并以此作为对科室工作绩效年终考评依据之一。实践表明，这种机制对强化旅行社管理有较好的效果。
4、建立企业考评机制
近几年来，我市建立了旅游企业考评机制，每年年底均对旅游企业进行考评，对完成任务好、表现优秀的旅游企业由市政府给予表彰和奖励。考评内容除有旅游接待人数等经济指标以外，还有二项重要指标，即遵守旅游管理规定和服务质量指标。考评办法规定，凡因违反旅游管理规定或旅游服务质量问题被立案查处的采取一票否决，一律不得进入先进企业行列。旅游企业违反旅游管理规定或服务质量问题被查处情况由旅游质监所负责审核，优秀企业名单需经质监所签署意见。去年就有二家旅行社尽管在接待人数指标上已达到全市前十名，但由于有重大立案案件，均被一票否决，未能进入优秀企业行业。这一考评机制对维护旅游市场秩序起了很好的促进作用，受到旅游企业欢迎，社会效果良好。
5、探索导游管理模式，使导游员成为市场管理积极的参与者和维护者
导游员是旅游业中最活跃、最积极的因素，导游服务是旅游服务中的重要环节，是旅游服务质量的具体体现，加强和完善对导游队伍的教育与管理，对加强旅游市场监管和提升整个旅游业的品质保障至关重要。过去我们对导游要求多，服务不够，导游员，尤其是社会导游在旅游市场的整治和服务质量的监管中都是被动接受和参与，效果欠佳。如何让导游员成为旅游市场管理积极的参与者和拥护者，这些年我们一直在探索和实践，取得了一些成效。
一是将社会导游建立区、组管理模式。除旅行社管理的导游，我们将社会导游分为专职和兼职两大部分，兼职社会导游由导游公司直接管理，专职社会导游按语种、普通话导游按照居住行政区分区、组进行管理。共设9个区112组。区长在导游中公开竞选产生，组长由区长自由组合。导游公司对区、组长进行培训，引导开展经验交流、争先创优、区组达标活动，向旅行社推荐导游上岗接团。导游分区、组管理，形成了“管理有抓手、培训有阵地、使用有制度、奖惩有办法”的导游管理新机制，成为导游和旅游行政管理部门沟通联系的纽带，填补了社会导游人员管理的空白，结束了社会导游过去那种散兵游勇的状态，增强了凝聚力和向心力。
二是设立导游安全意外救助基金，增强导游归属感。除了为导游购买意外保险，每年，我们从导游员缴纳的服务费中提出10元作为导游意外救助基金，由基金专用账户管理。当导游在工作时发生意外导致导游的人身伤害，或者身患重、特大疾病时，除了意外险赔偿，还可享受基金救助。导游意外保险的购买和安全意外救助基金的建立，虽然只是解决了导游员人身伤害的基本保障，但传递了旅游局对广大导游员的关心和爱护，增强了导游员的安全感和归属感，使导游员对旅游局更加理解、信任和支持。
三是搭建导游维权平台，积极维护导游合法权利。我们聘请专职律师，为导游公司的导游员提供相关法律咨询、调解、诉讼等方面的法律服务。法律顾问每月四次在导游公司服务大厅现场接受导游员有关法律的咨询；免费出面调解导游员与旅行社的纠纷；导游员如需提起法律诉讼或仲裁，可聘请公司法律顾问为代理人等。法律援助机制的建立，导游员的合法权益得到了有力保障，底气更足了，遵纪守法的意识更强了。
通过以上做法，这些社会导游员纷纷有了“家”的感觉，工作更有尊严、更有信心，责任心大大增强了，与旅游管理部门的心贴得更近了，成为既是旅游市场管理的责任人、义务监督员又是有力的参与者、维护者。
我们在规范旅游市场秩序方面做了一些工作，取得了一定成效，但与关心桂林旅游发展的上级旅游管理部门的期望相比，与广大游客的要求相比还有不少差距和不足。我们将进一步总结经验教训，认真学习借鉴兄弟城市的宝贵经验，将我市旅游市场秩序规范工作进一步推向深入，努力实现桂林旅游市场秩序根本好转，为建设桂林旅游综合改革试验区作出
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